監(jiān)督權是法律賦予人大及其常委會的一項重要職權。本文試圖通過對臨武縣人大常委會多年來聚焦農村生活垃圾治理，開展持續(xù)精準監(jiān)督，推動國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地落實進行系統(tǒng)性梳理，總結持續(xù)精準監(jiān)督的亮點和成效，剖析存在的問題與不足，以期為進一步提高地方人大監(jiān)督實效提供借鑒。

持續(xù)精準監(jiān)督農村生活垃圾治理的實踐和成效

臨武縣地處湖南省南部，南嶺山脈東段北麓，是一個開放崛起的縣域，總人口40萬，總面積1578平方公里，曾經(jīng)是全國200個重點產(chǎn)煤縣之一和有名的“小有色金屬之鄉(xiāng)”。二十一世紀初，隨著農村經(jīng)濟快速發(fā)展和新農村建設持續(xù)推進，群眾對人居生活環(huán)境美好的向往與“自然消亡式”的生活垃圾處置之間的矛盾越來越突出，特別是黨的十九大鄉(xiāng)村振興成為國家戰(zhàn)略，黨中央、國務院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，明確要求“推進農村生活垃圾治理，建立健全符合農村實際、方式多樣的生活垃圾收運處置體系……”農村生活垃圾治理成了人民群眾高度關注的熱點問題。從2014年開始，縣人大常委會積極回應民眾關切，對農村生活垃圾治理開展持續(xù)精準監(jiān)督，推動構建全縣城鄉(xiāng)生活垃圾收運和無害化處理體系。回顧其間歷程，這是一場久久為功，持續(xù)推動國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略決策落地落實的生動實踐，也是地方人大監(jiān)督創(chuàng)新發(fā)展的有益探索。主要體現(xiàn)了以下幾個特點：

（一）長周期、深聚焦。主要體現(xiàn)在監(jiān)督理念認知的統(tǒng)一連貫性、時間跨度的連續(xù)性和監(jiān)督內容的針對性。

1.突出認知的統(tǒng)一連貫性。早在2014年，縣人大常委會決定把農村生活垃圾治理作為精準監(jiān)督選題，主要是因為生活垃圾治理投入大，涉及面廣，而且與鄉(xiāng)村治理能力、群眾生活習性、環(huán)境保護意識等深層次問題高度關聯(lián)，具有復雜性、頑固性、困難大等特點。到2018年黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，縣人大常委會深刻領會，當前我國人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾在鄉(xiāng)村最為突出，國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是解決新時代我國社會主要矛盾、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求，具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。7年來，十六屆、十七屆縣人大常委會思想高度統(tǒng)一，監(jiān)督一以貫之，在推動國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地落實、促進臨武生態(tài)文明建設方面發(fā)揮了重要作用。

2.把握時間跨度的連續(xù)性。從2014年縣政府啟動城鄉(xiāng)生活垃圾處理項目建設起，到2020年底，全縣13座鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾轉運站全部建成并投入運行，實現(xiàn)全覆蓋，縣人大常委會去除“屆期”“年度”的慣性思維和影響，連續(xù)7年開展精準監(jiān)督，歷經(jīng)兩屆人大，年復一年、從未間斷。

3.強調議題的集中性。7年間，縣人大常委會先后安排與農村生活垃圾處理相關的議題10多個，涉及項目立項、建設運營模式、財政預算、鄉(xiāng)村考核管理等各方面，堅持做到目標鎖定、指向精準、成效彰顯，人大監(jiān)督的權威進一步樹立。

（二）廣覆蓋、多維度。開展農村生活垃圾治理監(jiān)督以來，我們綜合運用多種監(jiān)督方式和手段，推動人大監(jiān)督由一次性監(jiān)督向持續(xù)監(jiān)督、由履職式監(jiān)督向精準監(jiān)督、由注重監(jiān)督過程向監(jiān)督過程與結果并重轉變；推動監(jiān)督思路、監(jiān)督內涵、監(jiān)督方法不斷發(fā)展，形成了“全方位、廣覆蓋、多維度”的監(jiān)督態(tài)勢。

1.監(jiān)督思路做“加法”。我們認為，人大監(jiān)督的本質和黨委、政府的工作目標相一致；人大監(jiān)督不是給黨委、政府出難題、找碴子，而是要為黨委、政府做“加法”，在黨委、政府遇到困難的時候，為黨委、政府凝聚民心、開啟民智、匯聚力量。2014年，臨武縣城鄉(xiāng)垃圾收運體系成功立項，批復建設投資7924.36萬元，建設13座鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾轉運站、1017個垃圾收集亭，配套3823只垃圾桶、38臺垃圾收運車輛。就在縣政府為EPC還是PPP模式糾結徘徊的時候，人大的精準監(jiān)督如約而至，通過調研、考察、問詢，2016年，縣人大通過了《關于同意縣人民政府以PPP模式建設城鄉(xiāng)生活垃圾收運和無害化處理體系的決議》，由社會資本和政府指定公司組建霍拉環(huán)保公司，負責工程建設和項目運營，特許經(jīng)營期25年（其中建設期1年，運營期24年），購買服務費用（測算平均每年1205.87萬元）作為環(huán)衛(wèi)專項支出逐年列入縣財政預算。

2.監(jiān)督內涵相連貫。堅持以聯(lián)系的、發(fā)展的辯證唯物主義思維，統(tǒng)籌謀劃好監(jiān)督的內容、對象、時間跨度等，做到“屆內有主線、年度有重點”，上年度的監(jiān)督重點與下年度緊密相連。7年間，縣人大常委會先后就項目立項、運營模式、項目征地、建設進度、財政預算、垃圾分類工作、鄉(xiāng)村考核管理等重點開展精準監(jiān)督，在監(jiān)督內涵上做到前后呼應、環(huán)環(huán)相扣。

3.監(jiān)督方式多樣化。在跟蹤督促項目專項經(jīng)費撥付過程中，我們質詢了3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所長；在幫助破解征地難的過程中，我們采用調研座談的方式；針對項目建設進度緩慢，我們采取問詢追蹤的監(jiān)督方式；在監(jiān)督財政預算方面，主要是聽取和審議報告；在追蹤督辦代表意見建議落實以函詢?yōu)橹?；在監(jiān)督鄉(xiāng)、村兩級垃圾分類引導不力時，用的是電視問政……

（三）重整改、求長效。在持續(xù)精準監(jiān)督過程中，充分發(fā)揮時間長、可持續(xù)的優(yōu)勢，堅持問題導向，精準督促整改，持續(xù)傳遞監(jiān)督壓力。

1.堅持問題導向，深入調查研究?？h人大常委會多次組織開展專題調研，對縣城區(qū)和13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾中轉站以及一些非正規(guī)垃圾填埋場進行實地查看，組織縣城市綜合執(zhí)法局、縣環(huán)衛(wèi)所、縣愛衛(wèi)辦、縣霍拉環(huán)保公司、相關鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及部分村干部、縣鄉(xiāng)人大代表進行座談，對收轉運項目建設情況、城鄉(xiāng)垃圾處理現(xiàn)狀、農村保潔存在的困難等方面進行了解與把脈，就“垃圾站選址分散”“征地難”“高低壓電力瓶頸”“鄉(xiāng)垃圾中轉站、村垃圾亭建設推進慢”“農村環(huán)保意識差，亂扔垃圾現(xiàn)象普遍”“分類回收試點推廣難”“非正規(guī)垃圾填埋場二次污染嚴重”“農村保潔人員經(jīng)費無保障”等難點提出意見建議，引起縣委縣政府主要領導高度重視，在第一時間作出了批示。

2.精準把握重點，以監(jiān)督促整改。從2018年起，針對項目推進過程中的扯皮現(xiàn)象、生活垃圾治理后進的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、落實代表建議不力的人和事，每季度向縣政府和相關單位移交“問題清單、責任清單、整改清單”，要求縣政府和相關單位對照整改，整改情況在主要領導會商時予以通報。對整改不力，簡單應付、敷衍了事的單位，發(fā)回重辦并跟蹤監(jiān)督。必要時，責成其主要負責人向常委會說明情況，接受詢問或者質詢。2019年10月，縣人大常委會組織市、縣代表，沿“沙溪湖壓縮站——寺沖垃圾填埋場——寺沖村委——龍歸坪村委——金江鎮(zhèn)垃圾中轉站”開展視察，持續(xù)傳遞監(jiān)督壓力。

3.建立完善農村生活垃圾治理長效機制。全縣城鄉(xiāng)生活垃圾收運和無害化處理體系建成運營后，我們建議縣政府建管并重，運用科技手段，監(jiān)督垃圾分類投放、收集運輸、無害化處理等各環(huán)節(jié)；借助大數(shù)據(jù)進行量化分析，及時發(fā)現(xiàn)和反饋問題；鼓勵村民參與垃圾分類監(jiān)督，探索建立切合實際的獎懲制度；將農村生活垃圾治理情況納入鄉(xiāng)、村年度績效考核，對推進不力單位進行提醒談話并予以曝光等等。這些意見建議都被縣委、縣政府重視采納，目前，全縣13座鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾轉運站全部正常運行，城鄉(xiāng)生活垃圾收運和無害化處理體系除少數(shù)偏遠山村實現(xiàn)了全覆蓋，覆蓋率達90%以上。

持續(xù)精準監(jiān)督的制度要義

從臨武縣人大探索實踐看，增強監(jiān)督實效貴在選題和發(fā)現(xiàn)問題的“精準”以及監(jiān)督過程的“持續(xù)”。因此，“持續(xù)精準監(jiān)督”應該成為人大履職的一種新理念或者制度安排，其重大意義在于：

（一）“持續(xù)精準監(jiān)督”是新時代中國共產(chǎn)黨治國理政的必然要求。十八大以來，黨和國家提出三個重大戰(zhàn)略決策，“脫貧攻堅”“鄉(xiāng)村振興”“碳達峰、碳中和”。以習近平同志為核心的黨中央治國理政的一個鮮明特點，就是黨的主張?zhí)岢鰜硪院螅ㄟ^全國人民代表大會轉變?yōu)閲乙庵?。而貫徹落實全國人大的決定、決議，是地方各級人大的神圣使命和職責所在。栗戰(zhàn)書委員長在剛剛閉幕的全國兩會上指出：黨和國家的工作重心在哪里，人大就履職到哪里。這必然要求人大的監(jiān)督工作必須緊跟黨和國家的重大戰(zhàn)略決策。

（二）“持續(xù)精準監(jiān)督”是踐行習近平新時代中國特色社會主義思想的內在要求。以釘釘子精神抓工作，是習近平新時代中國特色社會主義思想中一個重要的科學方法。比如舉世矚目的脫貧攻堅戰(zhàn)，幾千萬的貧困群眾、近百萬個貧困村，不都是一年接著一年干，一戶一戶地脫貧、一個村一個村出列嗎？所以釘釘子不僅是一種精神態(tài)度，其中也蘊含著豐富的思想智慧和方法論邏輯。

持續(xù)精準監(jiān)督實質上就是以“釘釘子”的精神開展監(jiān)督工作。在人大的監(jiān)督實踐中，一些事關群眾切身利益和社會普遍關注的重大問題，往往需要一年甚至多年、一屆甚至幾屆持續(xù)推進方能見效。還有像“碳達峰、碳中和”等一些國家重大戰(zhàn)略，要管到2060年以后去了，沒有“釘釘子”的精神能干得成？所以，人大監(jiān)督也要象釘釘子那樣，一錘接著一錘敲，一屆跟著一屆干，唯如此才能“入木三分”，才能彰顯人大監(jiān)督的實效。

（三）“持續(xù)精準監(jiān)督”是彰顯人大監(jiān)督剛性的有力抓手。監(jiān)督權是縣級人大最經(jīng)常、最廣泛使用的一項職權，但不可否認，人大監(jiān)督長期存在“失之于軟”“失之于準”“失之于虛”的現(xiàn)實問題。這固然與思想觀念、體制機制、責任追究、約束保障等方面有關，但缺少恒心和毅力，抓不住關鍵問題也是其中一個非常重要的因素。從實踐看，加強監(jiān)督的精準性，針對某項監(jiān)督內容持續(xù)跟蹤問效，可以克服監(jiān)督上“失之于軟”“不深不實”等問題，精準鎖定每年的監(jiān)督內容，讓其圍繞一條主線，上一年與下一年緊密聯(lián)系，構成一個有機整體，形成前后內容相聯(lián)、結構互補、效應疊加的良性循環(huán)，可以增強監(jiān)督的剛性效力，推動問題解決和工作改進。

（四）“持續(xù)精準監(jiān)督”是回應群眾關切的重要途徑。維護好人民群眾的根本利益，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需求，是人大監(jiān)督的初心使命。當前，我國處在社會利益調整、社會轉型發(fā)展的關鍵時期，涉及人民群眾利益訴求的許多熱點、難點問題，需要通過深度聚焦關注，持續(xù)傳遞監(jiān)督壓力，才能推動妥善解決。在農村生活垃圾治理監(jiān)督過程中，我們積極回應人民群眾對改善人居生活環(huán)境的熱切期盼，以強有力的手段，精準監(jiān)督、久久為功，推動政府解決問題，切實增強農村群眾的獲得感。因此，應當把持續(xù)精準監(jiān)督作為回應群眾關切的重要途徑，切實解決民眾的合理訴求。

開展持續(xù)精準監(jiān)督存在的問題

（一）缺欠主動性。對持續(xù)精準監(jiān)督的性質、特點、優(yōu)勢等，認識還比較模糊，也把不準定位，加上目前法律對持續(xù)精準監(jiān)督?jīng)]有明確規(guī)定，缺乏具體可操作的流程，實踐中比較難做到精準主動出擊；各地做法不一，容易出現(xiàn)隨意性，一定程度上降低和弱化了持續(xù)精準監(jiān)督的實效性。另外，由于監(jiān)督的長期性、反復性，監(jiān)督對象存在疲勞、厭倦和抵觸情緒，在一定程度上影響和制約了持續(xù)精準監(jiān)督深入開展。

（二）缺乏規(guī)范性。同人大監(jiān)督體系中其他監(jiān)督形式的銜接缺乏制度保障，配套性、聯(lián)動性不夠，在持續(xù)精準監(jiān)督議題篩選、統(tǒng)籌規(guī)劃、監(jiān)督約束、跟蹤督辦等環(huán)節(jié)缺乏有效的機制支撐，影響了持續(xù)精準監(jiān)督的力度。比如，在持續(xù)精準監(jiān)督過程中，由于缺乏相應的剛性約束，會存在因換屆或人事變動導致監(jiān)督的不可持續(xù)性。

（三）系統(tǒng)性不足。持續(xù)精準監(jiān)督周期長、跨度大，必須堅持科學設計、系統(tǒng)規(guī)劃。實踐工作中，有的地方對持續(xù)精準監(jiān)督的系統(tǒng)性、計劃性考慮較少。如何更好地統(tǒng)籌謀劃持續(xù)精準監(jiān)督各項議題，形成監(jiān)督合力？怎樣根據(jù)不同類型問題，有計劃、有謀略地靶向發(fā)力，增強實施效果？亟待進一步研究。

四、新時代地方人大做好持續(xù)精準監(jiān)督的對策

當前，中國特色社會主義進入新時代，對地方人大工作提出了新的更高的要求，也賦予了新的重要使命。持續(xù)精準監(jiān)督能夠更好地整合監(jiān)督資源、匯聚監(jiān)督力量、發(fā)揮監(jiān)督作用，有著明顯的先進性和比較優(yōu)勢，必將成為新時代人大開展監(jiān)督工作的新思路。

（一）認識到位、目標明確是開展持續(xù)監(jiān)督的基礎。隨著我國改革進入深水區(qū)、攻堅期，各類社會矛盾日益突出，利益關系日趨復雜，解決問題的難度越來越大，很多監(jiān)督工作，不可能一蹴而就或者畢其功于一役。因此，對每一項監(jiān)督議題，要有打“持久戰(zhàn)”的心理準備和“咬定青山不放松”的堅強韌勁，不解決問題不放手，不達目的不罷休，使監(jiān)督要求更加具體、抓手更加精準。農村生活垃圾治理持續(xù)精準監(jiān)督的實踐告訴我們，人大看準的監(jiān)督事項，唯有鍥而不舍、深耕細作、綿綿發(fā)力、久久為功，才能擲地有聲，取得實效。

（二）立足實際、深度聚焦是做好精準監(jiān)督的前提。主要把握3個原則。一是全局性。人大監(jiān)督工作的目標，主要是貫徹黨委的重大決策部署，督促和支持“一府一委兩院”按照各自的目標任務做好工作。因此，在選題過程中要堅持圍繞中心、服務大局，注重選擇帶有全局性、根本性、長遠性的大事要事作為持續(xù)精準監(jiān)督的議題，力求監(jiān)督工作與黨和政府確定的目標任務、推動的重點工作相一致，時間上同步合拍。二是復雜性。持續(xù)精準監(jiān)督的選題，必須具有困難、需要反復抓，如果能“一次通過”，則不需要采取持續(xù)監(jiān)督。對于事關發(fā)展大局、范圍廣、周期長的重要工作，重點安排持續(xù)精準監(jiān)督，體現(xiàn)對重要工作的高度關注和監(jiān)督的連續(xù)性。三是可行性。持續(xù)精準監(jiān)督議題的選擇，應當具備可實施條件，充分考慮是否能得到領導支持和各方面配合，要結合地方財力、項目預期效果等，做好議題實施可行性論證。

（三）整合資源、強化剛性是做好持續(xù)精準監(jiān)督的關鍵。

1.注重監(jiān)督力量整合。在持續(xù)精準監(jiān)督中，應充分整合人大監(jiān)督力量，堅持化整為零、共同推進的工作理念，由縣人大統(tǒng)籌、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大協(xié)同，從而形成縣、鄉(xiāng)兩級同向發(fā)力的強大聲勢。

2.注重監(jiān)督角度切換。要善于切換角度、交替跟進、張馳有度，找準發(fā)力點和突破口，消除長期監(jiān)督“疲勞”，找到監(jiān)督“興奮點”。要善于聯(lián)動，與政府及其組成部門聯(lián)動、同市場主體聯(lián)動、跟企業(yè)聯(lián)動……要盡量避免人大一家唱獨角戲，否則兜個大圈子，代表意見建議卻落不到實處。

3.注重剛性手段運用。發(fā)揮集成優(yōu)勢，將人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督有機結合，統(tǒng)籌工作調研、聽取審議、專題詢問、執(zhí)法檢查、質詢、特定問題調查乃至啟動撤職案等方式方法，在不同階段選擇最恰當?shù)谋O(jiān)督方式，做到監(jiān)督資源的有效整合與監(jiān)督手段的合理運用，切實增強監(jiān)督壓力，形成“監(jiān)督—落實—再監(jiān)督—再落實”的監(jiān)督閉環(huán)。

（四）完善程序、規(guī)范運作是做好持續(xù)精準監(jiān)督的保障。

1.建立規(guī)劃運行機制。制定持續(xù)精準監(jiān)督五年規(guī)劃，在屆初就開展科學論證評估，把屆期內必須做的項目列出來，再按照先急后緩、先易后難的原則排序，明確具體時間表和路線圖，以便科學配置資源，分步組織實施，增強持續(xù)精準監(jiān)督的前瞻性、科學性。

2.夯實調研論證機制。隨著持續(xù)精準監(jiān)督步步深入、層層遞進，一些深層次問題和矛盾逐漸暴露，要深入開展調查研究，把情況摸透、把問題找準，形成客觀真實的調研報告和切實可行的工作建議。

3.完善監(jiān)督約束機制。探索對人大的持續(xù)監(jiān)督數(shù)量設置硬性指標，保持經(jīng)常性和持久力；研究制定相關規(guī)定，為開展持續(xù)精準監(jiān)督提供有力的制度支持，形成硬約束。