規(guī)范性文件備案審查，是憲法賦予地方各級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督職權(quán)，也是監(jiān)督法規(guī)定的地方各級(jí)人大常委會(huì)的經(jīng)常性監(jiān)督方式。把規(guī)范性文件備案審查作為地方人大常委會(huì)依法行使監(jiān)督職權(quán)的經(jīng)常性監(jiān)督方式之一，這是新形式下完善人大監(jiān)督制度，加強(qiáng)人大監(jiān)督力度，增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效的一項(xiàng)重要舉措。然而，從近兩年的工作實(shí)踐來(lái)看，規(guī)范性文件備案審查這一重要的監(jiān)督形式，在實(shí)際操作中還存在一些問(wèn)題，從而使人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督作用不能很好地發(fā)揮。本人結(jié)合工作實(shí)際對(duì)規(guī)范性文件如何進(jìn)行備案審查作一些思考。

　　一、當(dāng)前規(guī)范性文件備案審查工作中存在的主要問(wèn)題

　　1、宣傳力度不大。一是對(duì)各級(jí)行政部門的宣傳力度不大，導(dǎo)致認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)。一些領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為對(duì)規(guī)范性文件備案審查妨礙了政府工作效能，特別是怕對(duì)一些重點(diǎn)工作有所干擾，主觀上不情愿審查；還有的領(lǐng)導(dǎo)由于不了解規(guī)范性文件備案審查工作，故意規(guī)避人大對(duì)規(guī)范性文件的備案審查，有的甚至有件不報(bào)。二是對(duì)工作人員的宣傳力度不大，導(dǎo)致報(bào)備不規(guī)范。政府機(jī)構(gòu)改革后，政府工作部門的人員異動(dòng)較大，很多從事規(guī)范性文件備案審查的工作人員對(duì)什么是規(guī)范性文件、怎么樣履行報(bào)備手續(xù)都不是很清楚，導(dǎo)致報(bào)備不規(guī)范，有的不按要求送電子文本，有的沒(méi)有起草說(shuō)明，有的找不出制定的法律依據(jù)等。三是對(duì)社會(huì)公眾的宣傳力度不大，導(dǎo)致群眾對(duì)規(guī)范性文件的知曉率不高，致使被動(dòng)審查難以開(kāi)展。

　　2、公眾的參與度不高。各級(jí)政府由于擔(dān)心社會(huì)公眾普遍知曉人大規(guī)范性文件備案審查制度后，會(huì)積極利用這一渠道反映利益訴求，導(dǎo)致審查建議大量涌入，故而沒(méi)有對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行大張旗鼓的宣傳，公眾幾乎不知道規(guī)范性文件備案審查是怎么一回事。規(guī)范性文件備案審查工作開(kāi)展十多年來(lái)，縣級(jí)人大常委會(huì)極少啟動(dòng)被動(dòng)審查程序，有的甚至沒(méi)有收到一份被動(dòng)審查的請(qǐng)求。

　　3、程序規(guī)定不明確，操作性不強(qiáng)。一是規(guī)范性文件備案審查標(biāo)準(zhǔn)不明確?！逗鲜∫?guī)范性文件備案審查條例》除規(guī)定對(duì)規(guī)范性文件的越權(quán)和違法行為予以審查、撤銷外，還規(guī)定“有其他不適當(dāng)?shù)那樾?，?yīng)當(dāng)予以撤銷的”。對(duì)是否符合法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，在審查中比較好把握。但是否“具有不適當(dāng)情形”，法律、法規(guī)一般沒(méi)有明確、不夠細(xì)化，政府認(rèn)為是人大常委會(huì)在規(guī)范性文件審查中的自由裁量權(quán)，人大常委會(huì)在審查監(jiān)督時(shí)，很難把握好標(biāo)準(zhǔn)。二是規(guī)范性文件被人大常委會(huì)責(zé)令修改、撤銷、廢止后的溯及力規(guī)定不明確，導(dǎo)致群眾的合法權(quán)益難以維護(hù)。有關(guān)機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件一旦被人大常委會(huì)責(zé)令修改、撤銷、廢止后，是自始無(wú)法律效力，還是自修改、撤銷、廢止之日起喪失法律效力?操作上不好把握。比如人大常委會(huì)撤銷的規(guī)范性文件如果自始無(wú)法律效力，即撤銷決定有溯及力，又會(huì)導(dǎo)致以往按該規(guī)范性文件實(shí)施的行政行為不合法，如果自撤銷之日起喪失法律效力，則又會(huì)導(dǎo)致撤銷之日前后同類行政行為的處理結(jié)果不相同，損害法律的公平。

　　4、審查監(jiān)督力度不大。各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件備案審查的要求是有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾，從現(xiàn)有的監(jiān)督力度來(lái)看，很難實(shí)現(xiàn)有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾。一是被動(dòng)審查難以啟動(dòng)。從實(shí)踐來(lái)看，由于對(duì)規(guī)范性文件備案審查的宣傳力度不夠，加之許多作為案件當(dāng)事人的公民限于認(rèn)識(shí)能力，往往難以發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在與憲法、法律、法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議相抵觸等不適當(dāng)?shù)那樾?，?duì)備案審查程序也不一定了解，難以提出審查建議。另外由于政府是強(qiáng)勢(shì)部門，有的公民、法人或其他組織不敢提出審查要求，因而導(dǎo)致啟動(dòng)被動(dòng)審查運(yùn)用的極少。另外，在實(shí)踐中，人大常委會(huì)即使發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件的實(shí)施已經(jīng)造成了事實(shí)上的危害，但如果沒(méi)有公民、法人或者其他組織提出審查請(qǐng)求，加之修改、廢止或撤銷規(guī)范性文件可能影響政府形象并增加行政成本，政府出面協(xié)調(diào)，從穩(wěn)定等方面綜合考慮，人大常委會(huì)也是睜只眼、閉只眼，從某種程度上來(lái)講，人大常委會(huì)接受報(bào)備就應(yīng)擔(dān)負(fù)起監(jiān)督的責(zé)任，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題不監(jiān)督，就是人大常委會(huì)履行監(jiān)督職責(zé)不到位。比如對(duì)于黨政聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，政府基本上沒(méi)有進(jìn)行報(bào)備，即使報(bào)備了，受政治體制的影響，人大常委會(huì)也沒(méi)有進(jìn)行主動(dòng)審查。二是監(jiān)督檢查力度不大。一方面各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)各單位的規(guī)范性文件報(bào)備情況沒(méi)有進(jìn)行經(jīng)常性地檢查，報(bào)備情況不了解。另一方面各地未將規(guī)范性文件備案審查工作納入對(duì)政府及其部門的年度考核。同時(shí)，對(duì)不及時(shí)報(bào)送或者拒不執(zhí)行人大常委會(huì)有關(guān)審議決定的，也沒(méi)有實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究。由于檢查督促不到位、考核問(wèn)責(zé)不到位，從而導(dǎo)致了規(guī)范性文件有件不報(bào)、超期報(bào)備或者有錯(cuò)不糾現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

　　二、加大規(guī)范性文件備案審查力度的對(duì)策

　　1、加大宣傳力度，擴(kuò)大社會(huì)影響。各級(jí)政府、人大常委會(huì)要充分運(yùn)用各種宣傳手段和方式，大張旗鼓地宣傳規(guī)范性文件備案審查的承辦工作機(jī)構(gòu)、工作程序、監(jiān)督作用，增加規(guī)范性文件備案審查工作的透明度和社會(huì)認(rèn)同度。要通過(guò)電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等傳媒，宣傳人大開(kāi)展規(guī)范性文件備案審查的工作情況和典型案例，經(jīng)常性地利用電視字幕宣傳、橫幅標(biāo)語(yǔ)宣傳、廣場(chǎng)文化宣傳等各種宣傳形式，擴(kuò)大宣傳范圍，讓全社會(huì)支持人大及其常委會(huì)履行監(jiān)督職能，營(yíng)造規(guī)范性文件備案審查的工作氛圍。

　　2、加大培訓(xùn)力度，提高工作認(rèn)識(shí)。要將規(guī)范性文件備案審查工作列入各單位學(xué)習(xí)內(nèi)容，列入干部培訓(xùn)計(jì)劃，通過(guò)開(kāi)展專題輔導(dǎo)講座、組織討論等形式，加大對(duì)各級(jí)干部的培訓(xùn)力度，提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作的認(rèn)識(shí)，加深工作人員對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作的理解，提高報(bào)備工作水平和質(zhì)量，推動(dòng)規(guī)范性文件備案審查工作的深入開(kāi)展。

　　3、完善程序規(guī)定，增強(qiáng)工作的操作性。一是加快對(duì)具體范圍的界定。由于規(guī)范性文件的概念比較抽象，操作中不好把握，如對(duì)于物價(jià)批復(fù)問(wèn)題，人大常委會(huì)認(rèn)為是規(guī)范性文件應(yīng)該報(bào)送人大常委會(huì)備案，而政府和物價(jià)部門認(rèn)為不是規(guī)范性文件不應(yīng)該報(bào)送備案，由于沒(méi)有一個(gè)具體的范圍框框，雙方各執(zhí)一詞。因此，筆者認(rèn)為，人大常委會(huì)或政府要對(duì)制發(fā)規(guī)范性文件的主體進(jìn)行一次梳理，將有權(quán)制發(fā)規(guī)范性文件的主體明確到具體的部門或單位，并逐一公布。同時(shí)，將涉及公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、獲取行政許可權(quán)等權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容用目錄式加以規(guī)范，凡制發(fā)的文件涉及目錄內(nèi)容的，納入備案審查范圍，不屬于以上內(nèi)容的不予備案。二是要明確規(guī)范性文件被人大常委會(huì)責(zé)令修改、撤銷、廢止后的溯及力問(wèn)題。對(duì)規(guī)范性文件被人大常委會(huì)責(zé)令修改、撤銷、廢止后的溯及力問(wèn)題要依法做出明確的規(guī)定，使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益切實(shí)得到維護(hù)。

　　4、加大監(jiān)督力度，增強(qiáng)審查的主動(dòng)性。一是要有重點(diǎn)地實(shí)施主動(dòng)審查。要實(shí)現(xiàn)“有備必審”，各級(jí)人大常委會(huì)必須有重點(diǎn)地開(kāi)展主動(dòng)審查，對(duì)涉及改革發(fā)展穩(wěn)定大局和人民群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題的，如征地、拆遷等問(wèn)題；涉及限制或剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的，如是否剝奪老百姓的法律救濟(jì)的渠道；涉及行政許可、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)、或者行政處罰的，如是否超越法定權(quán)限等方面的規(guī)范性文件都要進(jìn)行主動(dòng)審查。二是要適時(shí)介入事前審查。所謂事前監(jiān)督，是指在規(guī)范性文件制定過(guò)程中對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行前置性審查；所謂事后監(jiān)督是指規(guī)范性文件發(fā)布實(shí)施后對(duì)規(guī)范性文件合法性等不適當(dāng)情形進(jìn)行審查。當(dāng)前，人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，主要以事后監(jiān)督為主，幾乎很少啟用事前監(jiān)督程序。人大常委會(huì)開(kāi)展規(guī)范性文件備案審查的目的，不是為了監(jiān)督而監(jiān)督，而是要通過(guò)監(jiān)督來(lái)達(dá)到促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，維護(hù)廣大人民群眾合法權(quán)益的目的。如果人大常委會(huì)按現(xiàn)有操作一律實(shí)行事后審查，一旦審查發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件有違法等不適當(dāng)情形，責(zé)令行政機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行修改或撤銷，即使修改或撤銷了，有違法內(nèi)容的“紅頭文件”也已經(jīng)在被糾正之前就已造成了無(wú)法彌補(bǔ)的損失，不僅對(duì)行政管理相對(duì)人造成了侵害，而且對(duì)政府機(jī)關(guān)的依法行政也產(chǎn)生了不良影響。如果在文件發(fā)布之前將報(bào)備資料交人大常委會(huì)審查，提前過(guò)濾掉違法內(nèi)容，就能更好地維護(hù)行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，提高政府部門的辦事效率。事實(shí)證明，人大常委會(huì)直接介入進(jìn)行前置性審查，對(duì)于從源頭上把住依法行政的關(guān)口，切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益，可以起到很好的監(jiān)督效果。三是要加大監(jiān)督檢查力度，切實(shí)解決規(guī)范性文件有件不備和報(bào)備不及時(shí)、不規(guī)范問(wèn)題。人大常委會(huì)要結(jié)合執(zhí)法檢查、聽(tīng)取審議專項(xiàng)工作報(bào)告、視察、調(diào)研等活動(dòng)，對(duì)各單位規(guī)范性文件報(bào)備情況進(jìn)行檢查，督促各單位及時(shí)報(bào)備。對(duì)存在問(wèn)題的規(guī)范性文件要進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，及時(shí)了解掌握整改落實(shí)情況。對(duì)人大常委會(huì)提出的意見(jiàn)而制定機(jī)關(guān)不予修改或者廢止的，常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向主任會(huì)議提出予以撤銷的建議，由主任會(huì)議決定是否向常委會(huì)會(huì)議提出撤銷該規(guī)范性文件的議案。經(jīng)常委會(huì)會(huì)議審查，作出撤銷或不予撤銷的決定。要加大考核問(wèn)責(zé)力度，要將規(guī)范性文件備案審查工作納入對(duì)政府及其部門年度推進(jìn)依法行政、推行行政執(zhí)法責(zé)任制的考核目標(biāo)，與年度實(shí)績(jī)考核同時(shí)部署、同時(shí)檢查、同時(shí)考核、同時(shí)通報(bào)，切實(shí)達(dá)到通過(guò)考核促進(jìn)工作的目的。對(duì)不及時(shí)報(bào)送或者拒不執(zhí)行人大常委會(huì)有關(guān)審議決定的，要按照監(jiān)督法賦予的詢問(wèn)、質(zhì)詢、撤職等監(jiān)督職權(quán)，實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究，這樣，才能真正確保規(guī)范性文件備案審查的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，使規(guī)范性文件備案審查的監(jiān)督作用得以發(fā)揮，從而使規(guī)范性文件備案審查工作真正落到實(shí)處。