人大代表是各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，擔(dān)負(fù)著代表人民參與管理國(guó)家事務(wù)、監(jiān)督“一府兩院”和監(jiān)察委工作的重任。根據(jù)權(quán)力監(jiān)督的基本法則，監(jiān)督者也要受到監(jiān)督。各級(jí)人大代表由人民選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。因此，要更好地實(shí)行人民民主，保證人民當(dāng)家作主，就必須加強(qiáng)對(duì)人大代表履職的監(jiān)督和管理，督促其依法有效履行職權(quán)。

　　一、當(dāng)前人大代表履職管理中存在的問題及原因分析

　　近年來，區(qū)人大圍繞加強(qiáng)代表依法有效履職進(jìn)行了諸多積極探索和實(shí)踐，總結(jié)并形成了不少管用的好措施、好經(jīng)驗(yàn)，建立和完善了一套符合區(qū)情的代表履職管理監(jiān)督機(jī)制，但對(duì)照憲法法律的要求、形勢(shì)任務(wù)的變化、人民群眾的期望等等，還存在不少問題、差距和不足。

　　(一)相關(guān)制度還不夠健全。造成當(dāng)前有的代表履職不盡如意的原因有很多，但最關(guān)鍵的仍然在于制度機(jī)制的欠缺。主要存在三個(gè)方面的問題：一是輕管理重懲處。平時(shí)疏于對(duì)代表依法履職的教育引導(dǎo)，對(duì)于履行代表職責(zé)消極應(yīng)付、利用代表職務(wù)謀取個(gè)人私利等行為，缺乏有效制約措施。雖然代表法規(guī)定了“停止執(zhí)行代表職務(wù)和代表資格終止”的內(nèi)容，但適用這一法律規(guī)定的往往是非常嚴(yán)重的履職不當(dāng)甚至違法行為，如犯罪、被罷免、未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席人代會(huì)等，以及辭職、遷出或者調(diào)離本行政區(qū)域、喪失中國(guó)國(guó)籍等一些特殊情況，是一項(xiàng)最終保障措施，對(duì)于絕大多數(shù)的代表來說并不具有實(shí)際意義。二是重程序輕監(jiān)督。對(duì)于代表應(yīng)當(dāng)做而沒有做，哪些不能做，法律和實(shí)踐中相對(duì)有一些責(zé)任性規(guī)定，如代表法規(guī)定代表有兩次未經(jīng)批準(zhǔn)不出席會(huì)議的要終止代表資格。而對(duì)于代表可以做、有權(quán)做，而消極對(duì)待或不作為的，卻缺乏監(jiān)督約束規(guī)定，如代表法規(guī)定了代表有權(quán)提出議案和建議、有權(quán)詢問和質(zhì)詢，以及可以參加代表小組活動(dòng)、開展視察和專題調(diào)研、列席會(huì)議等一系列權(quán)利，但對(duì)代表提出議案建議少甚至沒有的情況，以及代表活動(dòng)不積極甚至不參加等缺少規(guī)定。實(shí)踐中各地陸續(xù)推行了代表履職登記、代表述職等做法，但大多制度不規(guī)范，只是在程序上較真，約束力較弱。三是重原則輕規(guī)范。相對(duì)黨員干部的管理監(jiān)督制度體系而言，對(duì)代表的管理監(jiān)督制度還遠(yuǎn)沒有形成體系，還不具備很強(qiáng)的操作性。比如法律只規(guī)定選民可以監(jiān)督和罷免代表,但是并沒有明確落實(shí)監(jiān)督的途徑或者方式,更沒有設(shè)置對(duì)人大代表進(jìn)行履職監(jiān)督考評(píng)的程序，對(duì)代表履職管理監(jiān)督難以具體量化。對(duì)代表的履職監(jiān)督，往往是由于代表違犯法律才啟動(dòng)罷免，對(duì)代表的監(jiān)督管理比較被動(dòng)，往往是只要代表不觸及法律“紅線”造成惡劣影響，不踩道德“黃線”引起公憤，一般都能任期屆滿。長(zhǎng)此以往，便造成了人民的監(jiān)督權(quán)利實(shí)際上被架空，法律對(duì)代表的管理監(jiān)督規(guī)定形同“牛欄關(guān)貓”。

　　(二)制度執(zhí)行還缺乏剛性。就人大代表履職管理工作而言，現(xiàn)在各地出臺(tái)的相關(guān)制度不少，但還是存在執(zhí)行“寬、松、軟”的現(xiàn)象。一是在落實(shí)上打折扣。一些日常制度落實(shí)沒有形成長(zhǎng)效機(jī)制，比如代表履職登記制度，除了代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)對(duì)代表參加人代會(huì)和集中視察調(diào)研活動(dòng)進(jìn)行登記外，大多數(shù)代表不會(huì)主動(dòng)對(duì)自己履職情況按照規(guī)定要求進(jìn)行登記。二是在執(zhí)行上搞變通。在實(shí)行處置性監(jiān)督措施時(shí)，由于“老好人”思想或組織實(shí)施的難度等原因，往往出現(xiàn)從輕、從緩或搞變通的問題。三是在工作中走過場(chǎng)。比如代表進(jìn)聯(lián)絡(luò)站聯(lián)系群眾制度，由于監(jiān)督考核機(jī)制不健全，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)站點(diǎn)運(yùn)行狀態(tài)參差不齊，大多處于閑置狀態(tài)，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。再比如代表聯(lián)系群眾、信息公開和述職評(píng)議等制度，都一定程度存在落實(shí)不到位的現(xiàn)象和問題，代表聯(lián)系群眾只到鎮(zhèn)村干部，代表信息公開只有照片和姓名在聯(lián)絡(luò)站墻上，述職評(píng)議只述不評(píng)、隨意簡(jiǎn)化等問題，亟待加強(qiáng)和改進(jìn)。

　　(三)監(jiān)督意識(shí)還有所偏差。加強(qiáng)代表的履職管理監(jiān)督，客觀地講，在社會(huì)各界早已形成共識(shí)。但長(zhǎng)期以來，對(duì)代表的履職管理監(jiān)督大多停留在文件部署要求上，沒有真正建立一套功能完善、操作性強(qiáng)的制度體系。主要有三個(gè)方面的因素影響和局限：一是監(jiān)督依據(jù)較含糊。盡管憲法、選舉法和代表法等都對(duì)代表必須接受監(jiān)督作了原則規(guī)定，但明確的監(jiān)督主體只是原選舉單位或原選區(qū)選民，對(duì)于具體誰來負(fù)責(zé)實(shí)施規(guī)定得較為含糊，導(dǎo)致了部分人大代表成為無人可管、無人愿管的“自由人”。二是自身認(rèn)知不到位。一些代表對(duì)自身的權(quán)利和義務(wù)認(rèn)知不清，認(rèn)為自己主要是代表選民行使各種法定職權(quán)，而對(duì)應(yīng)接受監(jiān)督的義務(wù)有所忽視。有的代表并未意識(shí)到自己也處于被監(jiān)督地位，不會(huì)自覺、主動(dòng)地接受管理和監(jiān)督。三是主體意識(shí)須強(qiáng)化。有的選民不知道《代表法》中還有選民監(jiān)督代表的條款，認(rèn)為只要選出代表就盡了選舉責(zé)任，至于代表是不是能為民辦事，自己管不著。有的選民盡管想監(jiān)督代表履職，但不知道如何監(jiān)督，再加上監(jiān)督本身需要一定的精力、時(shí)間，有的還會(huì)得罪人，所以主動(dòng)監(jiān)督代表履職的行為較為少見。即便有通過舉報(bào)、信訪等途徑監(jiān)督代表的情況，往往也是與代表有利益沖突或矛盾。

　　二、加強(qiáng)代表履職管理監(jiān)督工作的必要性

　　(一)加強(qiáng)人大代表履職管理監(jiān)督，是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、貫徹全面從嚴(yán)治黨要求的具體體現(xiàn)。黨的十八大以來，黨中央持續(xù)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略實(shí)施，并將從嚴(yán)治黨要求從“關(guān)鍵少數(shù)”向全黨拓展、向基層延伸，在全社會(huì)營(yíng)造了講法紀(jì)守規(guī)矩的濃厚氛圍和良好的政治生態(tài)。在這一背景形勢(shì)下，各級(jí)人大堅(jiān)持加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持把政治標(biāo)準(zhǔn)放在首位，將從嚴(yán)把關(guān)要求貫穿始終，選出的代表不僅有代表性、廣泛性，還有很強(qiáng)的先進(jìn)性。但從歷史和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)來看，公權(quán)的行使如缺少監(jiān)督，就容易出現(xiàn)問題和產(chǎn)生腐敗。因此，必須加強(qiáng)對(duì)代表選舉后的制約和監(jiān)督，健全和完善代表管理監(jiān)督機(jī)制，確保代表職務(wù)的有效性和正當(dāng)性。

　　(二)加強(qiáng)人大代表履職管理監(jiān)督，是踐行以人民為中心發(fā)展思想、充分發(fā)揮代表主體作用的現(xiàn)實(shí)需要。人大代表的權(quán)力來自人民，人大代表對(duì)人民負(fù)責(zé)。但有的代表當(dāng)選后，只記得當(dāng)代表的榮耀和權(quán)利，淡忘了對(duì)人民的承諾和義務(wù)，普遍存在“參會(huì)溜號(hào)”“會(huì)場(chǎng)睡覺”“坐后排”“不發(fā)言”的現(xiàn)象，履行職權(quán)時(shí)上不接政策天線，下不連民心地氣，被人民群眾形象地比喻為走訪選民握握手、聽聽報(bào)告拍拍手、選舉表決舉舉手、會(huì)議閉幕揮揮手的“四手”代表。只有加強(qiáng)對(duì)人大代表的履職監(jiān)督，才能使代表自覺增強(qiáng)代表意識(shí)，不斷提高履行代表職務(wù)的能力，按照人民的意志、根據(jù)人民的利益來行使人民賦予的權(quán)力，最終得到人民的信任和支持。

　　(三)加強(qiáng)人大代表履職管理監(jiān)督，是推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略、深化人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在要求。人民代表大會(huì)制度的特定內(nèi)涵，決定著選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)是不可分割的。人民依法選舉代表，是把自己管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)利委托給選出的代表，由代表組成國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民行使國(guó)家權(quán)力。人民是對(duì)委托出去的權(quán)利具有控制運(yùn)作的資格和能力，有權(quán)監(jiān)督和促進(jìn)代表依法有效履職。隨著我國(guó)民主政治建設(shè)的不斷推進(jìn)，政治參與途徑的不斷拓寬，廣大人民群眾的權(quán)利意識(shí)、民主意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)、法律意識(shí)日益增強(qiáng)，對(duì)代表其利益的人大代表作用發(fā)揮關(guān)注越來越多、期望越來越高，這對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)代表工作，健全完善代表履職管理監(jiān)督工作機(jī)制提出了新的更高要求。

　　三、加強(qiáng)人大代表履職管理監(jiān)督工作的對(duì)策建議

　　加強(qiáng)人大代表履職管理監(jiān)督是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，必須從整體提升代表工作角度考慮，抓住當(dāng)前深化從嚴(yán)治黨要求，貫徹黨的十九大和中央省委文件精神，及時(shí)建立監(jiān)督保障代表履職管理的制度體系，規(guī)范履職行為，增強(qiáng)履職成效。

　　(一)夯實(shí)思想基礎(chǔ)，引導(dǎo)代表履好職。對(duì)照新形勢(shì)新任務(wù)的要求和廣大選民群眾的期望，進(jìn)一步強(qiáng)化代表履職的積極性、主動(dòng)性，強(qiáng)化代表接受履職監(jiān)督的自覺意識(shí)。一要引導(dǎo)代表在政治上保持正確方向。必須把人大代表的思想政治素質(zhì)擺在首位，切實(shí)加強(qiáng)代表政治素質(zhì)培養(yǎng)，引導(dǎo)他們自覺增強(qiáng)制度自信，堅(jiān)定堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的思想信念，深刻認(rèn)識(shí)人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性，真正從內(nèi)心深處積極擁護(hù)，自覺踐行人民代表大會(huì)制度，緊緊圍繞黨和國(guó)家工作大局依法開展工作、正確行使職權(quán)、充分發(fā)揮作用。二要引導(dǎo)代表在思想上自覺接受監(jiān)督。選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)不可分割，要引導(dǎo)各級(jí)人大代表深刻理解自己權(quán)利的來源，明白監(jiān)督是一項(xiàng)嚴(yán)肅的法律行為，是自己必須履行的法律義務(wù)，樹立起代表與選民是代表與被代表、監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系的正確認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)代表的權(quán)力意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，自覺接受人民的監(jiān)督。三要引導(dǎo)代表在履職上始終依法依規(guī)。一個(gè)代表就是一面旗幟。要引導(dǎo)代表切實(shí)明白自己肩負(fù)人民重托，清楚自己履職倍受選民期待，一言一行倍受社會(huì)關(guān)注。要切實(shí)在思想上破除“特權(quán)”觀念，帶頭守法用法，自覺依法行事，以法作則，切實(shí)做到做事不越界、履職不越規(guī)。

　　(二)優(yōu)化服務(wù)保障，幫助代表履好職。為代表履職提供必要的條件，是加強(qiáng)代表履職監(jiān)督的重要前提。一要構(gòu)建優(yōu)質(zhì)高效履職平臺(tái)。鞏固和深化“兩站一平臺(tái)”建設(shè)，加快推進(jìn)代表履職信息化應(yīng)用，提升代表依法履職的成效和水平。依托專門委員會(huì)探索設(shè)立代表專業(yè)小組，整合和發(fā)揮代表專業(yè)特長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)，提高代表履職的針對(duì)性、實(shí)效性。二要強(qiáng)化代表履職保障措施。加大代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)保障力度，支持和保障人大代表依法有效履職。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)層面，著重推動(dòng)人大工作和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一納入年度預(yù)算，解決好“有錢用”的問題；在縣一級(jí)層面，著重研究制定代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)保障、使用和管理辦法，解決好“怎么花”的問題。要切實(shí)保障代表知情知政權(quán)，研究規(guī)范閉會(huì)期間代表受邀參加有關(guān)會(huì)議活動(dòng)的內(nèi)容范圍、聯(lián)系審批程序，以及向代表提供情況資料等，推動(dòng)代表有效履職。三要重視代表議案建議辦理。著眼提高代表建議辦理滿意率和解決率，探索建立代表建議與辦理“雙公開”制度，繼續(xù)優(yōu)化完善代表建議督辦機(jī)制，探索重點(diǎn)難點(diǎn)建議辦理綜合評(píng)議審核機(jī)制，充分發(fā)揮人大常委會(huì)專門委員會(huì)、工作委員會(huì)和專業(yè)小組的專業(yè)特長(zhǎng)，邀請(qǐng)社會(huì)業(yè)界專家參與，組成聯(lián)合評(píng)審團(tuán)，對(duì)重點(diǎn)督辦建議和難點(diǎn)建議辦理情況進(jìn)行“三堂會(huì)審”，力求方法更科學(xué)、評(píng)價(jià)更客觀。

　　(三)加強(qiáng)日常管理，提醒代表履好職。要積極適應(yīng)基層民主政治建設(shè)和國(guó)家治理體系建設(shè)不斷推進(jìn)的發(fā)展形勢(shì)，積極探索和健全完善代表履職日常管理和群眾選民監(jiān)督制度。一要推動(dòng)代表聯(lián)系選民“亮身份”。積極探索代表信息公開辦法和渠道，探索通過網(wǎng)站媒體、信息公開欄或便民服務(wù)電腦等平臺(tái)公開代表身份信息的制度和實(shí)施辦法，便于選民與代表聯(lián)系。同時(shí)，有計(jì)劃地組織代表緊扣黨委中心工作和群眾關(guān)心的難點(diǎn)熱點(diǎn)問題，走出代表聯(lián)絡(luò)站，主動(dòng)深入選民群眾，變“進(jìn)站駐點(diǎn)坐班等”為“進(jìn)村走巷主動(dòng)聯(lián)”。二要推進(jìn)代表履職登記“全程紀(jì)實(shí)”。規(guī)范代表履職登記制度，建立代表履職紀(jì)實(shí)臺(tái)賬，詳實(shí)記錄代表參加會(huì)議、視察、聯(lián)系選民、接待選民等活動(dòng)，督促提醒代表增強(qiáng)履行法定職務(wù)的主動(dòng)性和務(wù)實(shí)性。要加大代表履職情況的宣傳力度，對(duì)代表履職動(dòng)態(tài)在當(dāng)?shù)孛襟w進(jìn)行跟蹤報(bào)道，讓更多選民了解代表及履職情況。三要推廣代表述職“全覆蓋”。探索制定代表向原選舉單位或選區(qū)選民報(bào)告履職情況辦法，不斷規(guī)范選舉代表的組織方式、述職程序、參加述職評(píng)議會(huì)議人員范圍對(duì)象和評(píng)議辦法等內(nèi)容。

　　(四)強(qiáng)化制度約束，確保代表履好職。進(jìn)一步完善代表約束制度，督促代表積極主動(dòng)、依法有效履行法定職權(quán)，確保在任期內(nèi)堅(jiān)守職業(yè)道德和法律“底線”。一方面，要加大對(duì)代表履職考評(píng)監(jiān)督力度。建立實(shí)施代表履職考評(píng)制度，對(duì)大會(huì)期間代表出席會(huì)議、審議發(fā)言、提出議案建議以及閉會(huì)期間參加代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)、中心組(小組)活動(dòng)、視察調(diào)研、執(zhí)法檢查、參與立法和監(jiān)督、列席人大常委會(huì)議、支持“一府兩院”工作等情況綜合評(píng)分，并結(jié)合代表述職進(jìn)行評(píng)議，考評(píng)結(jié)果作為代表連任和評(píng)選優(yōu)秀代表的重要依據(jù)，倒逼提醒代表增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和使命意識(shí)。另一方面，要適時(shí)探索建立代表退出機(jī)制。建立代表評(píng)價(jià)的獎(jiǎng)懲制度和不履職不稱職代表的約束機(jī)制，加強(qiáng)代表履職登記、考核、評(píng)議等日常管理監(jiān)督結(jié)果的實(shí)際運(yùn)用，對(duì)履職不作為、不稱職、群眾不滿意或違法亂紀(jì)的“問題代表”，堅(jiān)持從法律規(guī)范和法理要求出發(fā)，針對(duì)不同情形細(xì)化明確處理處置的辦法和措施，規(guī)范相關(guān)操作程序，讓不能履職、不愿履職的人大代表及時(shí)退出代表隊(duì)伍，把對(duì)代表的監(jiān)督從“虛無”走向?qū)嶋H、從法律文本走向具體實(shí)踐。