□　法制日報記者　朱寧寧

　　國家“錢袋子”里的錢怎么分配、怎么使用、怎么監(jiān)督?圍繞這一個“錢”字,十二屆全國人大常委會第二十八次會議今天上午對國務(wù)院關(guān)于2016年中央決算報告、關(guān)于2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告和全國人大財經(jīng)委員會關(guān)于2016年中央決算草案審查結(jié)果的報告進行了分組審議。

　　拿出中央地方事權(quán)劃分方案

　　建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度、中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任、適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任,這些一直是我國財政體制改革面臨的重點難點。近年來,地方財權(quán)小、事權(quán)大的矛盾一直比較突出,這也是導(dǎo)致地方財力不足、債務(wù)膨脹的一個重要原因。今天的審議中,很多委員建議盡快推進落實中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革,盡早拿出中央和地方事權(quán)劃分的方案。

　　“中央轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以公共服務(wù)均等化為主,減少經(jīng)濟類的轉(zhuǎn)移支付。”呂薇委員建議進一步轉(zhuǎn)變政府職能,清理專項轉(zhuǎn)移支付,處理好中央和地方的關(guān)系。

　　車光鐵委員則建議應(yīng)從進一步理清政府與市場邊界、明確中央和地方職責(zé)的基礎(chǔ)上,重點圍繞完善立法、明晰權(quán)責(zé)、透明預(yù)算、提高效率、強化制度、監(jiān)督評價等內(nèi)容,統(tǒng)籌強化完善財權(quán)事權(quán)改革長效機制建設(shè),并適當(dāng)引入事權(quán)關(guān)系劃分動態(tài)調(diào)整制度,充分釋放改革紅利,確保更多財政資金能夠用于基層經(jīng)濟發(fā)展和民生改善,有效推動經(jīng)濟社會平穩(wěn)有序運行。

　　“希望今年能夠出臺中央與省市劃分的具體方案。”杜黎明委員建議在明確劃分財政事權(quán)與支出責(zé)任的基礎(chǔ)上,進一步調(diào)整完善財政體制,逐步建立完善與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代財政管理制度。

　　把受益者感受列入績效評價

　　分到手的錢最后花的怎么樣?應(yīng)該說,財政資金的支出成效直接體現(xiàn)了國家治理能力以及各級政府的履職成效,也是向人民負責(zé)的一個體現(xiàn)。但目前,各地在財政資金管理和使用上普遍存在“重收入輕支出、重分配輕管理、重項目輕效益”的現(xiàn)象,對財政資金支出的有效性和收益性監(jiān)管不足的問題也不斷暴露。

　　值得一提的是,預(yù)算法規(guī)定要對國家財政性安排的專項實施績效評估,并明確提出支出績效評價的結(jié)果是編制預(yù)算的參考之一。所以對國家財政性安排的專項實施績效評估,是法定的要求。

　　因此,在今天的分組審議中,委員們認為,對預(yù)算的監(jiān)督不能只看錢花得規(guī)范不規(guī)范,最終還是要看效果,應(yīng)采取多項措施做好對實施項目支出績效目標(biāo)的管理。

　　呂祖善委員強調(diào)說,財政的決算、審計更多要向財政資金的績效評估方面傾斜,不光是資金平衡,要控制在預(yù)算的范圍內(nèi),每筆錢用的效果如何,才是資金管理、財政管理的重點。

　　車光鐵建議應(yīng)重點圍繞全面強化財政支出經(jīng)濟性、效益性和效率性目標(biāo),進一步完善財政支出績效管理體系,不斷拓寬績效評價范圍,強化支出質(zhì)量控制,完善獎懲問責(zé)機制,有效推進財政支出和預(yù)算管理有機融合,全面實現(xiàn)財政收支績效管理全覆蓋。

　　“績效審計可能是政府審計今后的一個重點方向,也是考核政府投資、財政資金和公共資源配置、使用是否有效的一個重要手段,對提高資金使用效益、轉(zhuǎn)變政府工作方式具有重要作用。”白志健委員建議審計署進一步加強對政府重大投資項目和財政專項轉(zhuǎn)移支付項目資金的績效審計,通過審計糾偏和問責(zé),推動建立健全“花錢必問效、無效必問責(zé)”的政府投資和財政專項管理機制。

　　吳恒委員建議在今后類似的評價報告中,對于那些量大面廣、涉及民生廣覆蓋的項目,一是要明確告知樣本的數(shù)量,對樣本的代表性給予說明。二是要在評價實踐中盡可能地擴大樣本量。三是要在評價績效,特別是與民眾、民生利益直接相關(guān)的項目,堅持把項目受益者的感受、來自社會民眾的感受列入評價視野,像安居房保障工程改造項目一樣,直接把被安置對象的感受列入項目績效評價。此外,應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù),做到面和量全覆蓋,盡可能降低成本,爭取做到少花錢,辦好事。

　　“現(xiàn)在中央部門依靠自身的力量組織自評極少,做不到,也沒有這個力量,基本上就是請社會第三方代評,執(zhí)行單位自己付費請第三方進行績效評價,這個結(jié)果往往就被付費方所左右,這樣評價的結(jié)果不具有公允性和客觀性。”王乃坤委員建議取消中央部門項目支出執(zhí)行情況績效自評的環(huán)節(jié),由具有預(yù)算資金分配權(quán)力的部門組織開展,把評價的費用支付給第三方,從而保證結(jié)果具有客觀性和真實性。

　　要多渠道防控地方債務(wù)風(fēng)險

　　部分地方債務(wù)增長較快,個別地方變相舉債、違法違規(guī)擔(dān)保情況仍然存在……此次審議的三個報告里面同時都反映了一個問題,即地方政府債務(wù)問題。雖然報告顯示地方政府債務(wù)仍在人大批準(zhǔn)的余額限額以內(nèi),但是多位委員都建議要重視地方債隱性的潛在的風(fēng)險,建議把防控地方債務(wù)風(fēng)險擺在更加重要位置。

　　“從目前地方的實際情況看,有的為了促進經(jīng)濟發(fā)展,發(fā)債的積極性比較高,膽子比較大,風(fēng)險意識不強,發(fā)債的規(guī)模遠遠超過了實際舉債的能力。”莫文秀委員建議采取更強有力的措施切實加強地方政府債務(wù)管理監(jiān)督,對政府的債務(wù)情況進行一次大清理,針對存在的各類問題進行整改,建立長效機制,嚴(yán)防突破系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。

　　李盛霖委員認為,對一些地方政府以及所屬的機關(guān)事業(yè)單位通過不規(guī)范的政府和社會資本合作的PPP項目,政府投資基金、政府購買服務(wù)等違法違規(guī)融資的行為,有關(guān)部門要加強監(jiān)管、依法問責(zé)、公開曝光。國務(wù)院有關(guān)監(jiān)管部門積極落實監(jiān)管責(zé)任,建立健全聯(lián)合防控機制,形成監(jiān)管的合力,同時對違法違規(guī)融資擔(dān)保行為開展聯(lián)合監(jiān)管和處置。

　　“要使新增的債務(wù)逐步呈減少的趨勢,到期的債務(wù)及時償還,資金債務(wù)額要有序地減少,這樣才能保證地方的穩(wěn)定。”龔建明委員建議財政部門一定要引起高度重視,牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)風(fēng)險的底線。

　　馬馼委員則強調(diào)地方政府特別是換屆以后,不能“新官不理舊賬”,要有一個非常嚴(yán)格的管理機制,借債、還債都要經(jīng)過地方人大批準(zhǔn),而且要建立長期負責(zé)的機制。

　　“要多渠道防控地方債務(wù)風(fēng)險。”呂薇說,“現(xiàn)在我們主要規(guī)范的是公開發(fā)行的債務(wù)。近兩年,財政置換的地方債化解了短期內(nèi)償還債務(wù)的風(fēng)險,降低了公開發(fā)行債務(wù)的成本。但是我們還應(yīng)當(dāng)看到,地方政府的債務(wù)正在以多種渠道積累,除了公開發(fā)行的債務(wù)外,還有政府承諾償還的債務(wù)。所以我們不僅要嚴(yán)格控制公開發(fā)行的債務(wù),同時要注意防控多渠道地方債務(wù)快速增長的風(fēng)險。”