中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》確定了法治政府建設的基本目標：“經(jīng)過堅持不懈的努力，到2020年基本建成職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。這二十四個字中，“守法誠信”最為關鍵，又最為艱巨。如果誠信缺失，其余二十個字就很容易流于形式或者被大打折扣。為此，《綱要》要求“發(fā)揮政府誠信建設示范作用，加快政府守信踐諾機制建設。”帶頭恪守誠信的政府才是真正的法治政府。因而，推進法治政府建設必須把誠信守法作為重點內(nèi)容、重點任務。而作為國家權力機關的各級人大及其常委會，不僅要監(jiān)督政府建立健全依法行政的制度體系，而且要監(jiān)督政府真心實意地依法行政。

　　《綱要》所說的“守法誠信”，包含了多重要求。其一，既要守法，又要誠信。其二，守法行為本身即依法行政本身要誠信。既然誠信建設被寫進法治政府建設綱要，作為法治政府建設的目標之一，我認為守法誠信，實質(zhì)要求就是誠信守法，即政府在依法行政過程中要堅守誠信，貫徹誠實信用原則。政府誠信守法，要求政府的一言一行都要自覺遵守法律，尤其在依法行使行政權力，履行行政職責上必須恪守誠信，以一種高度自覺的態(tài)度真心實意地依法行政。隨著行政法律法規(guī)體系的不斷完善和對政府依法行政的持續(xù)強調(diào)以及各種監(jiān)督的強化，政府行政行為于法有據(jù)漸成習慣。但是，形式上依法行政還不等于實質(zhì)上的依法行政，更不等于已經(jīng)建成法治政府。只有基于誠信的實質(zhì)上的依法行政，才體現(xiàn)法治政府的本質(zhì)。

　　一、依法行政實踐中的誠信不足問題

　　在依法行政實踐中，一些地方行政機關的具體行政行為誠信不足的現(xiàn)象并非個別。一些行政機關的行政管理活動或者行政執(zhí)法活動形式上或者表面上也是依法行事，從實體到程序似乎都遵循了“法無授權不可為、法定職責必須為”的要求，于法有據(jù)，但實質(zhì)上可能故意規(guī)避了法律對該行為的本質(zhì)要求，而且通常隱藏著某種違背法律本意的動機。非誠信依法現(xiàn)象雖屬少數(shù)，但表現(xiàn)形式多樣，存在于許多領域、許多環(huán)節(jié)。略舉如下：

　　一是不作為、慢作為。表現(xiàn)為負有特定職責的行政職能部門已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了應當依法處理的事項，卻遲遲沒有行動。例如不久前媒體曝光的新沂高流鎮(zhèn)等地72家黑加油站點的問題。對這些黑加油站點群眾早有反映，就在路邊，說執(zhí)法管理部門一直不知情不大可能，且據(jù)說前年就整治過，只是未見多大效果。黑加油站點依然存在且已有相當長時間，但直至媒體報道，引起公眾反響和上級過問后才雷厲風行予以查處整頓。相當長時間內(nèi)視而不見，聽之任之，遲遲不采取有效措施予以查處取締，而引起輿論強烈反映了，又很快解決了問題。這就是依法行政中缺乏誠信的表現(xiàn)。

　　二是推諉扯皮。所謂推諉，既有轄區(qū)之間的推諉，又有部門之間的推諉。如群眾投訴反映，有企業(yè)偷排有害氣體，導致周邊居民不敢開窗。接到投訴后，這個區(qū)的環(huán)保執(zhí)法部門說，我們區(qū)里的企業(yè)都是依法排放，沒發(fā)生偷排；相鄰區(qū)的環(huán)保執(zhí)法部門也說他們區(qū)不存在企業(yè)違法排放的問題。有時一個非法生產(chǎn)加工企業(yè)，可能涉及生產(chǎn)銷售假冒偽劣產(chǎn)品，可能涉及非法排污問題，還可能涉及消防安全問題，但群眾向某個部門舉報投訴后，接到舉報投訴的部門可能找出種種理由認為不屬于自己部門管，而應該由另外一個職能部門去管。確實，按照依法行政的要求，工商部門不能管環(huán)保的事，環(huán)保不能去管質(zhì)監(jiān)的事，質(zhì)監(jiān)也不能管安全生產(chǎn)的事。但是，即使沒有本部門的事，接到群眾反映后，至少也得去調(diào)查一下，至少也得把發(fā)現(xiàn)的問題轉給另外一個職能部門；如果涉及到多個部門的，更應該主動聯(lián)系其他部門一起查處，何況現(xiàn)在許多法律法規(guī)和政策都要求對某些重大問題齊抓共管。不是自己主管，不等于自己有權不管。那種能推則推的做法，也是一種依法行政過程中的失信行為。

　　三是搞“上有政策，下有對策”的變通，規(guī)避依法行政。例如，國家對土地利用實行嚴格的指標管理，有些基層政府在土地利用指標不夠時，就采取長期以租代征的方法進行變通。表面上看并沒有突破土地利用指標，但實質(zhì)上在指標外照樣利用土地進行非農(nóng)建設。

　　四是向上級報告情況失實。依法行政的基本原則是實事求是，但有些地方政府或者政府部門在向上級匯報反映情況時存在失實的問題。最為典型的是統(tǒng)計數(shù)據(jù)注水現(xiàn)象，根據(jù)需要多報虛報或者少報瞞報。這種現(xiàn)象雖然與不合理考核機制有直接關系，但對上級政府或上級部門不如實報告情況，毫無疑問屬于依法行政中的誠信缺失。

　　五是違背承諾。一些基層政府在招商引資中常常做出很有吸引力的承諾，包括提供優(yōu)惠的硬條件和完善的軟環(huán)境。但當投資者資金一到，就慢慢變卦了，許多承諾不再兌現(xiàn)。有些人將這種現(xiàn)象稱之為“開門引資，關門捉資”或者說“關門打狗”。還有的表現(xiàn)為形式上依法交易，實質(zhì)上以權違約。例如，在個別地方，政府公告土地出讓條件，吸引企業(yè)交款競拍。但當出讓合同訂立生效，收取土地出讓金后，因故改變土地用途或者土地利用條件，以致中標企業(yè)陷入無法按原規(guī)劃和土地出讓合同開發(fā)利用土地。此時，企業(yè)可能不得不向政府要求退還部分土地出讓金甚至要求賠償損失，而政府則以種種理由拒絕或者無期限拖延退款。政府向公眾承諾或者向特定的人、特定的組織承諾后，不兌現(xiàn)承諾的原因無論是當初的承諾不合法，還是合法的承諾兌現(xiàn)有困難，都違反了依法行政中的誠實信用原則。

　　表現(xiàn)形式多種多樣，本質(zhì)上都違背了誠實信用。不是行政機關做不到，而是沒有實心實意去做。是誠信的缺失或者誠信不足，導致了一種停留在形式上的依法行政或者是打折扣的依法行政。

　　二、誠信缺失或者誠信不足對法治政府建設的消極影響

　　在一些地方、一些部門存在的非誠信依法行政現(xiàn)象，對法治政府建設具有嚴重的阻滯作用。

　　首先，損害政府誠信形象和建設法治政府的信心。依法行政實踐中出現(xiàn)的少數(shù)不誠信現(xiàn)象，妨礙公眾對政府誠信度的正確認知和公正評價，其結果是既損害政府形象，又損害人們建設法治政府的信心。

　　其次，妨礙法治政府建設整體目標的實現(xiàn)。職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效是法治政府建設的五項重要目標，但每一項目標的實現(xiàn)都離不開守法誠信四個字。如果沒有誠信作為保證，科學設定的職能未必能實現(xiàn)，權責分明但仍可能濫用權力或者不負責任，執(zhí)法不嚴、不公、暗箱操作或者執(zhí)法謀利等現(xiàn)象也會禁而不絕。全面實現(xiàn)法治政府建設的整體目標必須以誠信為前提，以誠信為保證。

　　再次，法治政府建設難以得到群眾支持。法治政府建設離不開公眾的支持與配合，如果政府在依法行政過程中本身缺乏誠信，不能率先垂范、尊法守信，公眾就會受到不良影響，從而難以形成自覺的守法意識，養(yǎng)成守法的良好習慣。公眾的法律素質(zhì)不能明顯改善，法治政府建設就會缺乏群眾基礎，缺少群眾的支持配合，就會困難重重。

　　最后，損害整個法治權威。為數(shù)不多的非誠信依法行為，對法治的權威性損害極大。法治政府依賴于整個法治權威的存在，法治政府建設的過程也是不斷強化法治權威的過程。如果法治沒有權威，也就不可能建成真正的法治政府。

　　三、人大強化對于政府誠信守法監(jiān)督的三點建議

　　各級人大常委會對于法治政府建設的監(jiān)督是其重要的監(jiān)督內(nèi)容之一。國務院將“守法誠信”作為法治政府建設的目標寫進綱要，又提出了“發(fā)揮政府誠信建設示范作用，加快政府守信踐諾機制建設”的要求，地方政府應當以積極的行動實施綱要的這一要求。守法誠信四字中的誠信首先應當體現(xiàn)在守法過程中，在遵守法律、依法行政方面首先要做到恪守誠信。法治政府的誠信建設，政府是責任主體，但人大也應當行使監(jiān)督的權力，督促政府加快誠信踐諾機制建設。依據(jù)監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督權能，各級人大常委會可以通過以下形式監(jiān)督促進政府守信踐諾機制建設，在依法行政過程中避免失信行為。

　　第一，聽取和審議政府關于守信踐諾機制建設的專項工作報告。作為法治政府建設的重要內(nèi)容，加強政府守信踐諾機制建設，發(fā)揮政府在誠信建設方面的示范作用，應該提上重要的議事日程，拿出具體的建設內(nèi)容和實施方案。就目前而言，各級政府對此大多只有原則性的要求，守信踐諾機制建設尚缺具體的內(nèi)容措施。建議人大常委會在適當時候聽取并審議政府守信踐諾機制建設的專項工作報告，向政府提出加大力度推進守信踐諾機制建設的要求和建議，以此督促推動政府在守信踐諾機制建設方面有實質(zhì)性的作為。

　　第二，在執(zhí)法檢查中將政府守法誠信作為檢查的側重點。人大常委會對于某個法律法規(guī)的實施情況進行執(zhí)法檢查，這是人大進行法律監(jiān)督的基本形式之一。從以往的一些執(zhí)法檢查實踐來看，執(zhí)法檢查容易將法律法規(guī)規(guī)范的主要對象是否遵守法律法規(guī)作為執(zhí)法檢查的重點內(nèi)容，而對執(zhí)法機關是否嚴格依法行政包括是否誠信依法的檢查往往有所關注、有所涉及，但不會將其列為重點內(nèi)容。例如，我們對環(huán)境保護法和省、市環(huán)境保護條例進行執(zhí)法檢查時，關注點通常在企業(yè)遵守環(huán)保法律法規(guī)的情況，而政府及其環(huán)保主管部門是否嚴格依法行政，是否存在執(zhí)法不嚴、違法不究，是否存在執(zhí)法滯緩、處罰輕緩的情況，檢查時一般不會被重點關注。建議人大就某個法律或地方法規(guī)的實施進行執(zhí)法檢查時，堅持問題導向，將該法律法規(guī)的實施機關是否誠實、嚴格地執(zhí)行相應的法律法規(guī)，是否存在不作為、慢作為、亂作為的情況，作為執(zhí)法檢查的側重點。通過對行政機關實施法律法規(guī)情況的檢查監(jiān)督，督促行政機關以誠實守信的態(tài)度依法行政。

　　第三，在必要時針對行政行為是否恪守誠實信用的問題進行質(zhì)詢或者開展專項調(diào)查。舉例來說，如果政府在征用土地時存在非法強拆現(xiàn)象，或者承諾的安置補償遲遲不予兌現(xiàn)，以致引起了媒體和公眾的強烈反響；又如果某個企業(yè)長期非法排污，群眾多年舉報，而環(huán)保執(zhí)法部門不依法嚴格查處，問題多年依舊，那么，必要時人大可以就這些問題進行質(zhì)詢或者進行專項調(diào)查。這些問題多少反映出政府在依法行政方面的誠信度不足。誠信不足，導致行政行為有法不依，或者履行法定職責不力。為此，建議人大常委會在必要時啟動質(zhì)詢，或者對某個問題進行專項調(diào)查，以對某些問題的質(zhì)詢和專項調(diào)查，促使政府的誠信建設從每一件事上做起。

　?。ㄗ髡邽榻K省人大常委會特約研究員、中國法治現(xiàn)代化研究院研究員）