
一大焦點(diǎn)
嚴(yán)控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
一邊是地方賣地收入銳減,一邊是地方債進(jìn)入償債高峰,雙重壓力之下如何防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為預(yù)算法修改的一大焦點(diǎn)。
25日公布的預(yù)算法修正案草案四審稿,在此前三審稿已架起五道防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)“防火墻”基礎(chǔ)上,又從完善機(jī)制建設(shè)的層面以更大力度嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)張。
中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇認(rèn)為,四審稿中關(guān)于地方債的表述更加細(xì)化,也更強(qiáng)調(diào)可操作性。在允許地方政府適度發(fā)債的同時(shí),更強(qiáng)調(diào)償還責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)控制。
我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算法第28條規(guī)定,“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”
這一規(guī)定給地方政府合法發(fā)債設(shè)立了閘門,但卻沒(méi)擋住地方政府變相舉債的腳步。過(guò)去幾年,地方政府債務(wù)規(guī)模迅速上升。中國(guó)會(huì)否在法律上打開(kāi)地方政府發(fā)債的“閘門”?中國(guó)又該如何防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?成為海內(nèi)外關(guān)注的焦點(diǎn)。
此次草案四審稿修改為:“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,除本法另有規(guī)定外,不列赤字。”
同時(shí)規(guī)定,“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金,可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi),通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。”
楊志勇認(rèn)為,“除本法另有規(guī)定外,不列赤字”的新表述更嚴(yán)謹(jǐn),也更符合現(xiàn)實(shí)情況。
“雖然現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定不列赤字,但實(shí)際操作中已屢遭突破。”財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)白景明說(shuō),為適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,應(yīng)在法律上明確地方可以發(fā)債。不過(guò),不是沒(méi)有限制,是有管理、有控制、有監(jiān)督的發(fā)債。
四審稿以多于現(xiàn)行法數(shù)倍的篇幅對(duì)地方政府發(fā)債做出了諸多具體規(guī)定,在部分“開(kāi)閘”地方發(fā)債的同時(shí),嚴(yán)格防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)張。
在三審稿限定舉債主體、方式和規(guī)模的基礎(chǔ)上,四審稿明確規(guī)定,舉債的用途應(yīng)當(dāng)是“預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金”,“只能用于公益性資本支出,不得用于經(jīng)常性支出。”
白景明指出,地方政府舉債得來(lái)的錢具體花到哪里,要有嚴(yán)格的監(jiān)督。法律明確規(guī)定了資金的用途,也就是說(shuō)可以用在如保障房建設(shè)、水利設(shè)施、博物館建設(shè)等公益性資本支出方面,但不能拿它來(lái)買公車、蓋辦公樓、發(fā)工資。
五大社會(huì)關(guān)切
1、政府全部收支是否都納入監(jiān)管
被認(rèn)為是腐敗溫床的“小金庫(kù)”經(jīng)過(guò)多輪清理仍然普遍存在于一些黨政機(jī)關(guān)之中,近期有媒體曝光一省會(huì)城市的科級(jí)單位就私開(kāi)了11個(gè)賬戶,將近10億元收入公款私存。據(jù)了解,“小金庫(kù)”的形成就源于現(xiàn)行的預(yù)算法未將政府全部收入納入預(yù)算之中,讓體外循環(huán)的財(cái)政資金有了可乘之機(jī)。
“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”“政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)家金庫(kù),任何部門、單位和個(gè)人不得截留、占用、挪用或者拖欠。”“各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行,不得虛假列支。”……相對(duì)于現(xiàn)行預(yù)算法,四審稿中的這些表述讓人眼前一亮。
北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文說(shuō),四審稿最大亮點(diǎn)是對(duì)立法宗旨的完善,在現(xiàn)行法強(qiáng)調(diào)“健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理”基礎(chǔ)上,增加“規(guī)范政府收支行為,強(qiáng)化預(yù)算約束”內(nèi)容。政府由管理主體變?yōu)楣芾韺?duì)象,用法律約束行政權(quán)力,讓人民監(jiān)督政府花錢。
2、預(yù)算編制能否避免“拍腦袋”
長(zhǎng)官意志、拍腦袋工程、花錢大手大腳、新官不理舊事……長(zhǎng)期以來(lái)由于預(yù)算編制缺乏剛性約束,預(yù)算調(diào)整隨意性大,造成了財(cái)政資金的巨額損失和浪費(fèi),一些拆了建、建了拆的工程屢屢引發(fā)群眾不滿。
修改后的預(yù)算法規(guī)定,編制預(yù)算依據(jù),除現(xiàn)行法要求的“上年預(yù)算執(zhí)行情況”和“本年度收支預(yù)測(cè)”,還增列“有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果”作為依據(jù);新增條款限制預(yù)算調(diào)整行為,并詳細(xì)規(guī)定如何編制預(yù)算調(diào)整方案;對(duì)未按規(guī)定編制、調(diào)整預(yù)算等行為,引入“追究行政責(zé)任”的懲戒規(guī)定。
“預(yù)算編制不準(zhǔn)確、調(diào)整不規(guī)范,就無(wú)法從源頭卡住花錢漏洞,后面監(jiān)管再詳細(xì)都是徒勞。”武漢大學(xué)法學(xué)院教授熊偉建議,應(yīng)進(jìn)一步限制政府部門隨意調(diào)整預(yù)算的權(quán)力,并在審查預(yù)算時(shí)引入百姓監(jiān)督。
3、 約束轉(zhuǎn)移支付能否剎住“跑部錢進(jìn)”
中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付看似離百姓很遠(yuǎn),實(shí)際關(guān)系百姓福祉的教育、醫(yī)療、社保等很多民生資金都出自轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過(guò)多會(huì)助長(zhǎng)地方“跑部錢進(jìn)”風(fēng)氣,引發(fā)腐敗浪費(fèi)的同時(shí),又加重地方配套負(fù)擔(dān),成為改革難題。
四審稿釋放出轉(zhuǎn)移支付制度改革的重要信號(hào),鼓勵(lì)一般性轉(zhuǎn)移支付、限制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。如要求建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的“定期評(píng)估和退出機(jī)制”,凡市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)事項(xiàng),“不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”。除上下級(jí)政府共同承擔(dān)事項(xiàng)外,上級(jí)安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不得要求下級(jí)配套。
“修改后的預(yù)算法首次明確了轉(zhuǎn)移支付的法律地位,為未來(lái)制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法打下基礎(chǔ)。”劉劍文說(shuō),目前我國(guó)每年轉(zhuǎn)移支付和稅收返還資金超過(guò)4萬(wàn)億元,但資金管理一直缺少法律規(guī)范。近年來(lái)一系列套取、挪用資金違規(guī)現(xiàn)象與制度不健全有直接關(guān)系。
4、預(yù)算公開(kāi)是否真正透明易懂
近年來(lái)預(yù)算公開(kāi)力度不斷加大,但仍有不夠細(xì)化的“模糊信息”,甚至一些部門地方以各種理由不公開(kāi)某些內(nèi)容,使得公眾、人大代表看起預(yù)算來(lái)“云里霧里”。
與現(xiàn)行預(yù)算法“只字未提”預(yù)算公開(kāi)相比,修改后的預(yù)算法可謂邁出一大步。不僅將“預(yù)算公開(kāi)”入法,還規(guī)定公開(kāi)的時(shí)效和內(nèi)容。尤其規(guī)定要向社會(huì)公開(kāi)預(yù)決算中包含“三公經(jīng)費(fèi)”在內(nèi)的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)安排、社會(huì)高度關(guān)注的政府采購(gòu)情況,并要對(duì)本級(jí)政府舉債情況作出說(shuō)明。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授蔣洪肯定了這一進(jìn)步,并指出草案提出一般公共預(yù)算支出中的基本支出可按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編列到款,體現(xiàn)預(yù)算最大限度細(xì)化公開(kāi)要求。
“如果按經(jīng)濟(jì)分類公開(kāi)預(yù)算等細(xì)化公開(kāi)規(guī)定能得到有效落實(shí),公眾就會(huì)直觀了解錢是怎么花出去的,更容易判斷錢花得是否合理。”蔣洪說(shuō)。
5、人大監(jiān)督如何有效落地
每年兩會(huì)時(shí),都有人大代表反映,“預(yù)算報(bào)告草案看不懂,又沒(méi)時(shí)間看完,表決器就隨便按了。”人大代表是代表人民行使監(jiān)督權(quán),如果人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督流于形式,就會(huì)影響公眾監(jiān)督的效能,讓腐敗有機(jī)可乘。
四審稿在強(qiáng)化人大對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督方面亮點(diǎn)很多:如將兩會(huì)前全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委初審中央預(yù)算草案時(shí)間由現(xiàn)行的會(huì)前30天,提前到會(huì)前45天;為確保預(yù)算的科學(xué)民主,新增條款要求縣級(jí)及以下人大審查預(yù)算前要多形式聽(tīng)取選民和社會(huì)各界意見(jiàn);明確人大審查重點(diǎn)內(nèi)容,確保監(jiān)督更有針對(duì)性。
“不受監(jiān)督的權(quán)利,必然導(dǎo)致腐敗。”熊偉建議,只有人大監(jiān)督更細(xì)化、可操作,才能確保監(jiān)督權(quán)真正有效落地。(責(zé)任編輯:陳柳)
來(lái)源:新華社
作者:未知
編輯:redcloud