人大的地位是法律賦予的，要行使監(jiān)督權必須有法律的支持和保障，完善的法律體系是保證人大預算監(jiān)督效能充分發(fā)揮的法律基礎。預算法修改的一個重要目的就是讓人大更好地行使監(jiān)督權。

    審查監(jiān)督政府預算是憲法和法律賦予人大及其常委會的重要職責，是人大及其常委會行使國家權力的重要體現(xiàn)。人大的地位是法律賦予的，要行使監(jiān)督權必須有法律的支持和保障，完善的法律體系是保證人大預算監(jiān)督效能充分發(fā)揮的法律基礎。預算法修改的一個重要目的就是讓人大更好地行使監(jiān)督權。

    人大審查監(jiān)督預算得到加強

    為加強人大對政府預算的審查監(jiān)督力度，預算法修正案草案三審稿增加了不少新內(nèi)容。

    一是要求報人大審批的預算草案應當細化，一般公共預算支出按其保障功能分類（類、款、項三級），應當編列到項；按其經(jīng)濟性質(zhì)分類（類、款兩級），基本支出應當編列到款。
 
    同時，要求一般性轉移支付應當按照國務院規(guī)定的標準和計算方法編制，專項轉移支付應當分地區(qū)、分項目編制。

    二是規(guī)定縣級預算調(diào)整方案和決算草案由縣級人大常委會有關工作機構初步審查。

    三是規(guī)定將人大有關專門委員會、常委會有關工作機構的初步審查意見印發(fā)人大代表和常委會組成人員。

    四是增加對預算批準前政府安排支出的監(jiān)督，要求上述支出情況應當在預算草案的報告中作出說明。

    五是增加各級人大常委會在審查決算草案時應當重點審查的內(nèi)容。

    為落實十八屆三中全會決定有關要求，三審稿還增加了各級政府編制政府財務報告，并報人大常委會備案的規(guī)定。

    這些內(nèi)容，對于細化預算編制、推進預算公開透明、加強人大及常委會對預算的實質(zhì)審查和全面監(jiān)督具有一定的積極作用。但是在一些委員看來，要達到“勒住政府錢袋子”的目的，還需進一步強化人大的審查監(jiān)督力度。盡管中央多次強調(diào)，要將權力關進制度的籠子，但事實上，“政府還是不愿意放棄既得權力，也不愿意自身權力在使用上有所限制。”

    “目前從法律的條文表述上來看，更多的還是一種程序上的設計，對監(jiān)督工作的剛性，要求不明確、不具體，沒有規(guī)定到位。” 何曄暉委員指出。

    “三中全會提出要健全人大討論決定重大事項制度，加強人大預算決算審查監(jiān)督。在我國，人大及其常委會審查批準預決算是重要的民主制度，也是重要的國家權力配置制度。”尹中卿委員強調(diào)，“盡管預算法不是監(jiān)督法，但是在人大審查批準方面應該與監(jiān)督法的基本原則相適應，應當落實憲法的有關規(guī)定，對如何發(fā)揮人大專委會、工委作用，發(fā)揮人大代表作用能夠提出原則的要求。”

    距“時間足、看得懂”還有差距

    “每次來參加‘兩會’，所有報告中預算報告是最難看懂，也是最糾結的。”全國人大代表趙皖平感慨。

    “時間緊、難看懂”是代表、委員普遍的感受。

    周天鴻委員建議在預算草案提前45天或30 天送到人大財經(jīng)委或者專門委員會的同時一并送達給代表和委員。“既然是提前45 天預算草案就送達了，那么也可以45 天同時送達代表和委員，財經(jīng)委一邊審查，代表、委員可以動態(tài)性地進行跟蹤。”他對廣東建立網(wǎng)絡平臺的做法予以肯定。“各級人大會議期間，代表們基本上都提出這樣的意見，特別是有些縣級人大提出預算草案只留給代表們一兩個晚上的時間，根本不可能進行有效審查，能不能定一個時間將預算草案送達代表和委員，或通過不同的方式讓代表和委員事先能夠獲取預算草案。”

    草案要求報送各級人民代表大會會議審查和批準的預算草案應當細化，“我認為現(xiàn)在不僅要細化，而且要規(guī)范，特別是各級政府的各部門、各直屬單位的預算應當統(tǒng)一格式和要求，讓人大代表和公眾更容易看懂，這樣才便于代表大會會議的審查，向社會公開以后也便于社會的監(jiān)督。” 劉政奎委員指出。

    尹中卿委員建議在代表大會會議審查預算草案之前增加常委會審查。“現(xiàn)在初步審查交給專門委員會，為什么不能在人大會議之前，安排常委會審查一次預算草案？比如2 月份的常委會安排一次審議、審查，修改以后提交代表大會會議，這不更好？”

    人大預算監(jiān)督應避免走過場

    在草案前兩審中，如何設置人大的預算審查監(jiān)督權，是爭議焦點之一。特別是“授權立法”條款，即授權國務院和國務院財政部門的條款達10 多條。一些專家指出，這些“授權立法”條款削弱了人大對政府財政的審批監(jiān)督功能，“把原來應該是人大‘批準’的，改成人大‘審議’了，把該是人大‘審議’的改成由人大‘提出意見’，但具體辦法由國務院及其有關部門制定。”

    一些委員指出，一些地方人大的預算監(jiān)督力量薄弱也難使監(jiān)督權落實到位。“有的地方人大還沒有預算工委，有的地區(qū)人大財經(jīng)委也只有幾個人。強化人大對預算的監(jiān)督審查，怎樣提高人大的預算監(jiān)督能力是下一步的重點。”

    “目前，很多省市人大常委會均設有預算工作委員會。但是現(xiàn)行預算法中并沒有明確預算工委的法律地位，對財經(jīng)委與預算工委的關系，以及預算工委進行預先審查的法律效力、審查內(nèi)容、審查結果處理都沒有相關規(guī)定。”黃潤秋委員建議，在法律草案中增加相關內(nèi)容。為了理順關系，在預算法中明確預算審查監(jiān)督職責應該由預算委員會，而不是財經(jīng)委或者預算工委來實施，從而提高預算審查的專職性、權威性和專業(yè)性。

    一些委員提出，應賦予人大預算修改權和調(diào)整權。尹中卿委員指出，“現(xiàn)在我們的預算草案審查也好、批準也好，一個字都不能動，所有的發(fā)言等于白說，最終體現(xiàn)在表決上，表決又是一攬子表決，贊成就是贊成，不贊成就是不贊成，法律對預算沒有被批準怎么處理也沒有規(guī)定。”楊震委員表示，“這直接導致了人大對預算監(jiān)督非常弱。”

    “就目前人大有關專委會的力量，要對全口徑的預算在30 到45 天時間內(nèi)進行認真的審查，顯然是很困難的。”劉政奎委員建議，可引入第三方機構協(xié)助審查，避免現(xiàn)在的審查走程序、走形式、不深入。

    “全國人民代表大會會議每年3 月審議批準當年預算，這樣就造成實際預算的執(zhí)行時間就8 個月，尤其是預算安排的一些政府采購項目，工作程度復雜，周期也較長，支出往往都集中在年底，有的甚至當年無法支出。”王乃坤委員建議，把“預算年度自公歷1 月1 日起，至12 月31 日止”，修改為“預算年度自公歷4 月1 日至下一年3 月30 日”。

    王乃坤說，1 月1 日到12 月30 日是按照自然年度確定的預算年度，這種預算年度與全國人大批準預算時間不銜接的狀況，在某種程度上削弱了預算的約束力，也不利于預算執(zhí)行效率的提高。“‘兩會’期間，我所在的上海代表團對此有呼吁，我所在工作單位的規(guī)劃財務部也有這個呼聲，調(diào)整預算年度不難，收和支都不變，只是時間段的調(diào)整，有利于做到依法編制預算，當年預算當年執(zhí)行。”

    改革開放30 多年來，預算法實施近20 年來，地方人大及其常委會有很多新的探索，例如，廣東打造透明錢柜，人大財經(jīng)委、預算工委與財政廳聯(lián)網(wǎng)；四川人大推行人大代表擔任聯(lián)絡員提前介入預算審查制度；湖北人大建立對預算重大投資項目跟蹤制度；北京人大嘗試部門預算績效監(jiān)督制度，等等。許多委員建議，“這些探索和實踐證明行之有效的經(jīng)驗都可以體現(xiàn)在預算法修正案之中。”（文／本刊記者 彭東昱）（責任編輯： 張學文）