湖南人大微信一、 財(cái)政預(yù)算執(zhí)行隨意性問題的特征
雖然俗話不太好聽，但是說的卻是現(xiàn)實(shí)的情況。筆者從各省、市人大網(wǎng)站查閱了近幾年的人大公報(bào)，從公報(bào)中關(guān)于財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的審查報(bào)告、財(cái)政預(yù)算同期審計(jì)情況報(bào)告中不難看出，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的隨意性問題相當(dāng)嚴(yán)重，并且具有以下幾個(gè)明顯的特征。
一是范圍廣。從財(cái)政預(yù)算資金審計(jì)情況看，省、市、縣、鄉(xiāng)各級財(cái)政預(yù)算都存在執(zhí)行剛性不足，隨意性突出的問題。各級財(cái)政預(yù)算、部門預(yù)算安排和執(zhí)行隨意性大，多的達(dá)到幾個(gè)億的額度，一個(gè)縣級財(cái)政預(yù)算執(zhí)行偏離額度都在億元以上，一個(gè)省廳級單位對項(xiàng)目的資金安排多達(dá)幾千萬，經(jīng)審計(jì)競?cè)皇遣煌耆弦?guī)。這些問題在每一年的省、市、縣人大公報(bào)里都能看到。而國家審計(jì)署所公布的審計(jì)報(bào)告也不難看出，這個(gè)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行隨意性問題，在中央國家機(jī)關(guān)同樣存在，甚至額度更大、問題更嚴(yán)重、影響更深遠(yuǎn)。
二是額度大。僅從湖南省人大常委會2013年第六期公報(bào)《關(guān)于2012年度省級預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》抄錄幾組數(shù)據(jù)就可以看出問題有多大。2012年省級財(cái)政收入2.79億元滯留專戶未繳國庫；省工商局所屬寧鄉(xiāng)縣局 2009至2012年截留省級財(cái)政收入（工商罰沒收入）1046萬元未繳省財(cái)政；124個(gè)省級一級預(yù)算單位實(shí)際執(zhí)行政府采購計(jì)劃合同金額115.13億元，為年初預(yù)算的10.59倍，差異104.26億元未相應(yīng)調(diào)整政府采購預(yù)算；省財(cái)政上年結(jié)轉(zhuǎn)資金59.78億元，有9.67億元未按規(guī)定在6月底前安排；省財(cái)政年初待分配資金33.84億元，有17.45億元未按規(guī)定在9月底前安排；省發(fā)改委預(yù)算內(nèi)投資9.75億元，未按規(guī)定在6月底前下達(dá)，延至10月底下達(dá)；中央預(yù)算內(nèi)投資13.83億元，未按要求在60天內(nèi)轉(zhuǎn)發(fā)下達(dá)……資金動不動就是幾個(gè)億、幾十億甚至上百億。把這個(gè)問題放在全國各級政府去考量，那額度根本無法想象。
三是問題多。從各級公報(bào)中可以看出，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行過程中，隨意性問題一般表現(xiàn)有下面一些。截留收入、滯留劃拔、虛增收入、列收列支、超預(yù)算支出、先用后批、擠占挪用、大幅舉債等等。一句話就是該列收的不列收、該付的款不按規(guī)則付、不該付的款隨意亂付，明顯屬于監(jiān)管不力。因?yàn)閺母骷壢舜蠊珗?bào)上可以看出，各級人大常委會對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行中存在的問題調(diào)查得比較清楚，審查得比較仔細(xì)，所提出的審議意見也非常實(shí)在，但是為什么會建議年年提，問題年年有呢？只能說明是監(jiān)督乏力。
四是追責(zé)少。從公報(bào)的人事安排上可以看出，雖然每一年的財(cái)政預(yù)算審計(jì)能發(fā)現(xiàn)很多的問題，但是真正追究責(zé)任的很少，至少在公報(bào)上沒有明確體現(xiàn)。而且就算公報(bào)上體現(xiàn)的人事變動，基本上都是因工作安排調(diào)整，黨委作決定、政府提議案、人大走程序，根本看不出與財(cái)政預(yù)算審計(jì)結(jié)果有什么直接相關(guān)，更沒有因?yàn)樨?cái)政預(yù)算執(zhí)行問題追究刑事、民事法律責(zé)任的先例。
二、 財(cái)政預(yù)算執(zhí)行隨意性問題產(chǎn)生的原因
代表國家、代表全體人民分配財(cái)政蛋糕的財(cái)政預(yù)算，理應(yīng)公平、公正、公開，本來應(yīng)該是非常嚴(yán)肅的工作。在實(shí)踐過程中卻發(fā)現(xiàn)普遍存在問題，而且很多問題競是一犯再犯、積重難返，為什么會存在這種現(xiàn)象呢？
一是法律不健全。對于違反預(yù)算法的法律責(zé)任，預(yù)算法在第七十三、七十四條進(jìn)行了明確。但是從這兩條可以看出，這種法律責(zé)任也僅僅是聊勝于無而已。第七十三條規(guī)定“各級政府未經(jīng)依法批準(zhǔn)擅自變更預(yù)算，使經(jīng)批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者使經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的，對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任。”從現(xiàn)實(shí)操作情況來看，財(cái)政部門才是預(yù)算執(zhí)行的主管部門，預(yù)算執(zhí)行出了問題首先是追究財(cái)政局長的責(zé)任。問題是，實(shí)際操作中很多的預(yù)算執(zhí)行問題是由政府主要領(lǐng)導(dǎo)、甚至同級黨委主要領(lǐng)導(dǎo)決定的，財(cái)政只是個(gè)操作機(jī)構(gòu)，這個(gè)板子打到財(cái)政頭上并不合適，那么責(zé)任就應(yīng)該政府來承擔(dān)。問題是政府這個(gè)責(zé)任誰來追？同級黨委或者政府？明顯是不可能，因?yàn)槿绻茏龅阶坟?zé)就一定能避免財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的隨意性問題。上級黨委政府？財(cái)政預(yù)算不歸上級黨委政府管，而是歸同級人大管，所以上級黨委政府也不可能來追這個(gè)責(zé)任。那么就是同級人大及其常委會來追究？問題是追究行政責(zé)任的決定人大及其常委會不能作出，需要同級紀(jì)委或監(jiān)察局來作出，但是紀(jì)委或監(jiān)察局卻不可能對頂頭上司——黨委政府領(lǐng)導(dǎo)成員做出處分決定。因此，這一法律責(zé)任的設(shè)置其實(shí)是一張法律白條，根本無法實(shí)施，現(xiàn)實(shí)中也基本上沒有具體實(shí)施過。第七十四條規(guī)定“違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自動用國庫庫款或者擅自以其他方式支配已入國庫的庫款的，由政府財(cái)政部門責(zé)令退還或者追回國庫庫款，并由上級機(jī)關(guān)給予負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員行政處分。”先不說這行政處分的空置問題，就是追繳國庫的問題又有幾分可能？財(cái)政資金都是通過政府組成部門、通過不同的項(xiàng)目、不同的載體劃撥出去，等事后審計(jì)或是人大調(diào)查發(fā)現(xiàn)存在的問題時(shí)，項(xiàng)目已經(jīng)啟動、工程已經(jīng)實(shí)施、款項(xiàng)已經(jīng)撥付，錢已經(jīng)進(jìn)了別人的口袋，怎么追得回？再說，不管資金的管理或是安排有什么問題，作為實(shí)施項(xiàng)目、承擔(dān)工程的企業(yè)或個(gè)人，不可能為政府部門的錯(cuò)誤決策買單，所以這資金還是不可能追繳得回。這條法律責(zé)任的設(shè)置也基本上是法律白條，不具有操作性。從法理來說，任何法律如果不能在民事或是刑事責(zé)任上有明確的界定，這部法律的執(zhí)行必然會打折扣，最終成為一紙空文，而預(yù)算法對于地方政府來說，基本上就等于是一紙空文。就算每年例行公事，到人大報(bào)預(yù)算、調(diào)整預(yù)算，也不過是走走程序、走走過場，人大常委會提出的審議意見年年提、年年犯。
二是透明度不高。財(cái)政預(yù)算在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，曾經(jīng)是作為保密文件加以保管的，不要說公開，就是一般級別的領(lǐng)導(dǎo)也輕易不能看得到，所以它的執(zhí)行情況更是無人知曉。近年來，隨著政務(wù)信息公開進(jìn)程加快，財(cái)政預(yù)算也列入了公開的范圍，在政府政務(wù)網(wǎng)站和財(cái)政部門的門戶網(wǎng)上進(jìn)行了公開。但是，很多地方只是公開了財(cái)政預(yù)算報(bào)告，而沒有細(xì)化報(bào)告，很多地方公布的細(xì)化方案讓人看不懂，基本和不公開區(qū)別不大。
三是監(jiān)督乏力。預(yù)算法對行預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)督專門在第九章進(jìn)行了規(guī)定，明確了人大及其常委會對預(yù)算監(jiān)督的權(quán)力。在實(shí)際運(yùn)行中，卻發(fā)現(xiàn)監(jiān)督明顯乏力。不說因預(yù)算執(zhí)行問題追究法律責(zé)任，也不說因預(yù)算執(zhí)行問題追究行政責(zé)任，就連每一年所指出的問題都沒有得到應(yīng)有的重視和落實(shí)。從各省、市、縣人大常委會公報(bào)就可以看出，超預(yù)算支出問題、先用后報(bào)批問題，基本是建議年年提，問題年年有，提了也是白提。為什么這么說呢？從公報(bào)中可以看出，建議一提再提，問題一犯再犯，但是決算照樣年年批準(zhǔn)通過。近兩年來，雖然專題詢問被各級人大熱炒，但是針對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的專題詢問沒有，更別說涉及財(cái)政預(yù)算的質(zhì)詢和罷免問題了。作為法定的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督機(jī)關(guān)，人大常委會對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行隨意性問題，似乎是無能為力。從各省市人大網(wǎng)站公布的公報(bào)里可以看出來，這個(gè)監(jiān)督乏力不是哪一縣、哪一市、哪一省的問題，而是全國性的問題，全局性的問題。
三、解決財(cái)政預(yù)算執(zhí)行隨意性問題的建議
一部沒有強(qiáng)制執(zhí)行力的法律，一部責(zé)任無法落實(shí)到位的法律，無異于一紙空文，怪不得財(cái)政預(yù)算執(zhí)行隨意性問題從中央到地方都存在，這是有法律根源的。既然找到了根源，問題就是怎么從根本上進(jìn)行解決。筆者認(rèn)為，只要從下面三個(gè)方面入手，財(cái)政蛋糕就不可能管不好。
一是完善法律條款。建議對于預(yù)算法的第九章“法律責(zé)任”進(jìn)行修改，把追究行政責(zé)任改成追究刑事責(zé)任。從現(xiàn)實(shí)中我們不難發(fā)現(xiàn)，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行隨意性問題多發(fā)、重發(fā)的根源就在于法律責(zé)任太輕且執(zhí)行不到位，基本上對決策的領(lǐng)導(dǎo)不構(gòu)成影響，于是財(cái)政資金也就成了面子工程、形象工程、政績工程的保障，于是眾多的納稅人的錢被糟蹋，于是財(cái)政預(yù)算也就成了一紙空文。如果不經(jīng)人大常委會批準(zhǔn)，隨意調(diào)度財(cái)政預(yù)算資金達(dá)到一定額度或一定次數(shù)，就要追究刑事責(zé)任，誰還敢把手伸向財(cái)政資金呢？因?yàn)?，無論任何官員都不會冒著追究刑事責(zé)任的危險(xiǎn)去推進(jìn)某項(xiàng)工作，去隨意調(diào)度財(cái)政資金。
二是全面公開。在從嚴(yán)追究刑事責(zé)任的同時(shí)，把預(yù)算及其執(zhí)行情況全面徹底公開，只要不涉及國家機(jī)密的預(yù)算都入到網(wǎng)上去公開。公開不僅僅是政府門戶網(wǎng)和財(cái)政門戶網(wǎng)，而應(yīng)該在大型的門戶網(wǎng)站（鳳凰、新華、搜狐、網(wǎng)易等網(wǎng)站）醒目的位置上放上鏈接，接受來至所有層面納稅人的監(jiān)督。這樣一來，不管網(wǎng)民是否點(diǎn)擊查看財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況，對于執(zhí)行者來說無形中都是一種壓力，一種監(jiān)督，亂作為的沖動必然會受到來自公眾監(jiān)督的約束。
三是從嚴(yán)追究刑事責(zé)任。要在立法機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新，不能做成現(xiàn)在這樣，有權(quán)監(jiān)督的沒權(quán)下處分決定，有權(quán)下處分決定的無權(quán)監(jiān)督，做成一紙法律空文。建議設(shè)立象現(xiàn)在紀(jì)委辦案的機(jī)制，所有案件都得報(bào)上級紀(jì)委，杜絕了下級官官相護(hù)的問題。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督也可以是這樣，把財(cái)政同期審計(jì)和人大常委會審查情況一并報(bào)上級審計(jì)、監(jiān)察、檢察部門，讓他們依法進(jìn)行查處，通過引入外源性質(zhì)的監(jiān)督機(jī)制，做到異體監(jiān)督，克服熟人辦案、顧及面子、包庇縱容等問題，確保責(zé)任追究到位。
綜上所述，只有當(dāng)預(yù)算法變成一部強(qiáng)力的、嚴(yán)厲的法律，變成責(zé)任明確、操作性強(qiáng)的法律，預(yù)算執(zhí)行的隨意性問題就能得到有效解決。在這個(gè)基礎(chǔ)上再去推進(jìn)全口徑預(yù)算工作，也就能水到渠成、立竿見影了。（責(zé)任編輯：陳柳）
來源：臨武縣人大辦
作者：王鐘洪
編輯：redcloud