湖南人大微信一、準確把握閉會期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的自身特點
法律并沒有規(guī)定縣級以下人大主席團閉會期間的具體職責任務，人代會閉幕也就意味著主席團任期已滿。而地方組織法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團閉會期間的工作另有規(guī)定，即除主持本次會議外，還負責召集下一次的本級人民代表大會會議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表所提的建議意見，由主席團交有關機關和組織研究處理并負責答復，同時，地方性法規(guī)還賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在閉會期間更多的職責任務。總之，閉會期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團作為一個工作機構，主要表現(xiàn)為“四個特殊”：一是性質特殊。根據(jù)憲法和地方組織法的規(guī)定，閉會期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團繼續(xù)存在，其職責任務較單一，充其量是一個臨時性的工作機構。但根據(jù)《江西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在閉會期間每三個月至少舉行一次會議，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負責和報告工作，且具體規(guī)定了七項職責。從職責內容來看，并沒有出現(xiàn)應該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使的法定實體職權，更沒有與上位法相沖突，由此可知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在閉會期間的定位應是工作機構，與縣級以上人大常委會屬于權力機關的常設機構相比性質不同。二是對外形象特殊。根據(jù)全國人大常委會法制工作委員會的有關回復，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團不是地方權力機關的常設機構，對外不應掛鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團牌子，而應該掛鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會牌子。但全國人大常委會辦公廳聯(lián)絡局《選舉工作手冊》又規(guī)定：“可由縣級人大常委會統(tǒng)一刻制鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團印章，用于發(fā)布公告或會議通知等方面[1]。”據(jù)此判定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關三套班子中，與黨委、政府并列的是人民代表大會，而不是主席團，但對外公文來往則主要以主席團的文件進行。三是職責特殊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團沒有實體性的權力，不能作出具有約束力的決定決議，只能提出意見建議或對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的召開作出一些工作程序上的決定。正如喬曉陽指出：“地方性法規(guī)規(guī)定主席團在大會閉會期間從事某些日常工作，如果沒有賦予主席團行使法律規(guī)定屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權的，則是可以的，否則就與法律相抵觸。如有的規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團可以接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長辭職，決定代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，任免個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作報告，監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作等等，實際上把主席團變成常委會，是與法律規(guī)定相抵觸的[2]。”四是任期特殊。地方組織法第十五條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團。由主席團主持會議，并負責召集下一次的本級人民代表大會會議” ；第十一條規(guī)定：“地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次”。由此可知，其任期最長應該是一年，也有可能半年或幾個月。但縣級以上人代會主席團任期都是本次預備會上產(chǎn)生，會議閉幕的同時任期結束。
二、充分認識發(fā)揮閉會期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團作用的重要意義
正確認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的作用，有利于統(tǒng)一思想，營造良好的工作氛圍，也是做好基層人大工作的一個基本要求。充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團作用的重要意義，主要表現(xiàn)為“三個需要”：一是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履行法定職責的需要。地方組織法賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大十四項職權職責，在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每年召開例會一次，中途有選舉任務時，一般會加開一次，每次會議時間最多兩天，但大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)只安排一天，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至只安排半天，在這一二天時間內要完全履行這十四項法定職責是很困難的。閉會期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也沒有像縣級以上人大一樣設立常設機構代為行使部分實體職權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在我國政權體系中的應有作用難于發(fā)揮出來。地方性法規(guī)所賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的職責，實際上是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會期間發(fā)揮作用的需要，它在一定程度上填補了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間缺少發(fā)揮監(jiān)督作用的常設權力機構的空白，因此，落實主席團職責、發(fā)揮主席團作用就是間接履行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的部分法定職責。二是踐行民主集中制的需要。集體討論，集體行使權力，少數(shù)服從多數(shù)是民主集中制原則的具體表現(xiàn)，也是人民代表大會制度的基本原則。地方組織法雖然賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的職責，但閉會期間如果缺乏一個集體組織機構來行使職權，容易造成地方國家政權機關與個人履職相混淆的狀況，實際工作更需要一個組織機構集體來行使權力，所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在閉會期間的作用只能加強不能削弱。三是堅持和完善人民代表大會制度的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是我國人民代表大會制度的基礎和重要組成部分，是我國最基層的國家權力機關，在本行政區(qū)域內保證憲法、法律、法規(guī)和上級人大及其常委會決議決定的遵守和執(zhí)行，營造一個良好的法制環(huán)境和氛圍是其非常重要的職責之一。隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，充分發(fā)揮基層民主、依法辦事是一種必然選擇和行為方式。閉會期間通過一個有一定職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團引導和帶領代表，廣泛了解和及時反映群眾的心聲，化解糾紛矛盾，進一步推動農(nóng)村基層民主政治建設，維護農(nóng)村經(jīng)濟社會的穩(wěn)定和發(fā)展，是全面推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設的需要，同樣也是堅持和完善人民代表大會制度的需要。
三、閉會期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團履職實踐中的主要問題
我國各級人大及其常委會地位和作用的發(fā)揮，依筆者來看，從上到下有逐漸走弱的趨勢，反之則走強。由于理論研究和現(xiàn)實指導、關注不夠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的履職實踐在我國人大制度建設中是一個薄弱環(huán)節(jié)，有許多理論和實際問題沒有解決，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的發(fā)展。歸納起來，主要有以下幾個方面：
㈠主席團的自身建設還不夠完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團自身建設強與弱直接關系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大及其代表發(fā)揮作用的好與壞，主席團的組織建設不完整表現(xiàn)為：一是機構編制未體現(xiàn)。地方組織法第一條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設立人民代表大會和人民政府。”但目前的實際情況是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有機構、有編制，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大則在各級機構編制中卻無體現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部占用的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或政府的編制。二是主席團組成人員的構成法律規(guī)定不全。地方組織法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席是當然的主席團成員，并不得擔任國家行政機關職務。但地方性法規(guī)規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團成員大約7至9人，而根據(jù)全國人大常委會法工委的回復：“按照全國人大的慣例，每屆第一次會議，政府組織人員可以參加主席團”[3]的要求，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組成人員進入了主席團，同時法律法規(guī)沒有明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下屬的“七所八站”負責人是否可以進入主席團，造成各地的實際做法較混亂，監(jiān)督作用難于發(fā)揮。
㈡主席團履職的源動力還不夠強大。在調研中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團工作確實存在不少問題，雖然側重點各有不同，但主要表現(xiàn)為：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委重視方面。如黨委很少專題研究人大工作，大多數(shù)經(jīng)費保障不到位，人代會、主席團和代表活動經(jīng)費等沒有依法列入財政預算。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大雖然配置了辦公室和代表議政室，但辦公條件十分簡陋，跟不上形勢發(fā)展要求，有些連檔案櫥柜都沒有，更別說配置電腦、數(shù)碼相機、打印機和互聯(lián)網(wǎng)等辦公設施。在代表工作方面。如因部分代表的入口把關不夠嚴，代表履職水平和意識不高，學習力不強，代表培訓效果不到位。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團主動開展的活動不多，代表小組發(fā)揮作用不到位。在監(jiān)督工作方面。具體體現(xiàn)在：1、缺乏明確的監(jiān)督程序。對縣、鄉(xiāng)人大選舉過程如何監(jiān)督缺乏明確規(guī)定, 存在 “制度真空”，如選民登記、代表候選人的提出、確定，選舉進行過程所涉及的代表候選人的資信公示、投票、唱票乃至監(jiān)票等環(huán)節(jié)的監(jiān)督?jīng)]有明確的規(guī)定。2、監(jiān)督范圍過窄。強調對代表候選人和選舉產(chǎn)生的人大代表的監(jiān)督,缺乏對選舉過程中相關工作人員和機構的全方位的監(jiān)督，“導致選舉主持機構權力過大, 剩余權力過多, 指選、派選甚至‘陪選’現(xiàn)象時有發(fā)生”，選民容易“被代表”。3、缺乏專門的代表選舉監(jiān)督機構。當前主要是由選舉委員會承擔這一職責，但選舉委員會本身就是選舉的組織者和實施者，出現(xiàn)既當運動員又當裁判員的局面。4、社會監(jiān)督缺位。當前縣、鄉(xiāng)人大代表選舉, 社會民眾包括選民監(jiān)督不到位, 輿論監(jiān)督也不夠。
㈢主席團職責的法律法規(guī)授權還不夠完整。地方組織法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的性質沒有明確規(guī)定，對其法律授權也不夠具體。各級人大工作者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團閉會期間的性質、地位和作用存在理解認識不統(tǒng)一的狀況，導致主席團履職時出現(xiàn)理不直、氣不壯的現(xiàn)象?？h級以上人大常委會開展日常監(jiān)督工作可依據(jù)監(jiān)督法，且監(jiān)督法既規(guī)定了人大常委會的實體權力，也規(guī)定了實施這些權力的具體工作程序，完全做到了有法可依。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設機構，也沒有實質的監(jiān)督權、決定權和任免權，純屬一些協(xié)調性的工作，無法進一步協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履行更多法定職權職責。目前，各?。ㄊ小^(qū)）的地方性法規(guī)的規(guī)定不一，內容差別較大。
㈣縣、鄉(xiāng)人大代表“退出”機制存在弊端
1、罷免制度存在缺陷。一是罷免條件不明確。對于什么樣的代表必須被罷免法律缺乏明確規(guī)定，實踐中往往只有觸犯刑律或被剝奪政治權利的代表才會被罷免。二是罷免啟動程序過嚴。選民 10 人以上聯(lián)名就可以提出代表候選人。于此相對的是，對縣級人大代表需選民 50 人以上聯(lián)名，對鄉(xiāng)級人大代表需選民 30 人以上聯(lián)名，才可以提出罷免要求，罷免啟動程序明顯過于苛刻。三是罷免表決的要求太高。當選縣、鄉(xiāng)人大代表，只需選區(qū)全體選民的過半數(shù)參加投票、參加投票的選民過半數(shù)贊成即可。而罷免縣、鄉(xiāng)人大代表，卻須經(jīng)原選區(qū)過半數(shù)的選民通過，這有可能導致罷免程序虛設。
2、代表辭職制度不完善。根據(jù)《選舉法》第 49 條的規(guī)定：縣級的人大代表可以向本級人大常委會書面提出辭職，鄉(xiāng)級的人大代表可以向本級人民代表大會書面提出辭職。如前所述，該條規(guī)定過于原則，未交待何種情形下應辭職。實踐中，往往只有遷出或者調離本行政區(qū)域的代表才會主動提出辭職。即使遷出或者調離本選區(qū)，但只要仍在本行政區(qū)域仍然不需要辭職。這使代表與選區(qū)選民的聯(lián)系更加容易脫節(jié)。
3、人大代表補選費時費力。在當前制度下，縣、鄉(xiāng)人大代表出現(xiàn)空缺，只能通過組織補選來接替，但這種直接選舉的代表的補選，工作量非常大，而且往往并不及時。若多次出現(xiàn)人大代表被罷免或辭職，就要多次進行補選，對實際工作帶來諸多不便。
四、解決閉會期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團履職實踐中存在問題的思路和對策
為進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的建設，加快民主法制進程，建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團要理順關系，依法履職，健全制度，確保運轉有序有效。
㈠配備專職人大主席，依法強化主席團組織建設。根據(jù)全國人大常委會黨組在《關于修改選舉法和地方組織法的幾個問題向中央的請示報告》中明確提出的：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席一般為專職，如是兼職的，則副主席應有一人是專職的，即至少應有一人主要精力用于從事人大工作”[4]的要求，建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大統(tǒng)一配備專職主席，并進入同級黨委，再依法配備兼職人大副主席一至二人。另據(jù)全國人大對地方組織法的相關解釋，所謂專職，是指主要精力用于從事人大工作，不是指不能兼任其它職務，比如兼任黨委副書記或黨委委員職務是可以的。根據(jù)工作需要，縣（區(qū)）政府的編制機構部門要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部所對應的公務員編制數(shù)量，確保與黨委、政府機關干部享受同等對待。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團及辦公室干部的交流、提拔或重用，可由縣（區(qū)）人大常委會黨組推薦，組織部門征求意見或考核了解，確保組織上能全面掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部開展本職工作的情況。
㈡建立督查考核機制，依法把主席團工作推上新臺階。根據(jù)目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置現(xiàn)狀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大較上級人大的監(jiān)督對象少、監(jiān)督任務輕，且一直存在精簡機構的要求，筆者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒必要再設立常設監(jiān)督機構，應從完善主席團作為工作機構的性質職能出發(fā)，著重在工作督查考核上下功夫。《監(jiān)督法》不能完全適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的監(jiān)督工作，只能作為工作上的參考。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的工作進行業(yè)務考評雖然沒有十分明確的法律法規(guī)依據(jù)，但上下級人大依法有業(yè)務指導、法律監(jiān)督和工作聯(lián)系的關系，何況人大工作也同樣需要不斷創(chuàng)新。根據(jù)目前法律法規(guī)的有關規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團不是權力機關，只能定性為工作機構，但這個工作機構在全國人大系統(tǒng)來講，隊伍最龐大，與人民群眾聯(lián)系最密切，如果放任自流，缺乏實實在在的具體工作動力和壓力，對堅持我國人民代表大會制度會帶來很大的負面影響?？h（區(qū)）人大常委會依照法律法規(guī)的規(guī)定，對下級人大工作機構的日常工作進行量化細化，建立考核體系，其考核內容本身就是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團工作所進行的一種業(yè)務指導，為其開展工作建立了樣板和導向。開展督查和考核有利于主席團明確職責任務，熟悉工作流程，充分發(fā)揮作用，可進一步促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會及其主席團會依法規(guī)范運行，對已經(jīng)建立的各項工作制度可督促其進一步落實。同時，還可引導主席團積極開展人大制度的各種宣傳活動，營造良好的人大監(jiān)督、代表履職氛圍，著力提高監(jiān)督實效。
㈢履行服務保障職責，依法把代表作用充分發(fā)揮出來。黨的十八大報告強調：“要在人大設立代表聯(lián)絡機構，完善代表聯(lián)系群眾制度”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團要認真貫徹黨的十八大精神以及代表法等有關法律法規(guī)，支持和協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表依法執(zhí)行職務，認真聽取和采納代表意見，努力改進工作。要依法抓好代表執(zhí)行職務的司法、時間、物質和組織等方面的保障。代表活動經(jīng)費、人民代表大會及其主席團所需經(jīng)費要依法納入財政預算，按規(guī)定標準實行全縣（區(qū)）統(tǒng)籌，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團負責管理使用，并由各縣（區(qū)）人大常委會負責監(jiān)督落實，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大各項活動經(jīng)費專款專用。注重代表的政治、業(yè)務素質和執(zhí)行代表職務能力的提升，改善和優(yōu)化代表結構，加強代表的履職學習和培訓。主席團要按照年度工作計劃積極組織代表參加履職活動，采取多種形式，密切代表與人民群眾的聯(lián)系，及時反映社情民意，引導代表主動接受原選區(qū)選民的監(jiān)督，充分發(fā)揮我國數(shù)量上最龐大的代表作用。
㈣與時俱進，依法盡快修改完善相關法律法規(guī)。《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例》自2008年修訂后，已有6年之久不曾修訂，地方組織法自2004年修訂以來也已連續(xù)貫徹實施了10年。當前，社會管理工作已出現(xiàn)了不少新的趨勢，堅持和完善人民代表大會制度，增強道路自信和制度自信，更需要與時俱進。建議依法盡快修訂相關法律法規(guī)，明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組成人員及“七所八站”等部門負責人不能進入人大主席團，適當增加閉會期間主席團的實體權力，如接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)長辭職并報下一次大會確認，辦理啟動罷免代表的程序等等方面。重點應把現(xiàn)有主席團職責的工作程序象監(jiān)督法一樣進行明確，否則各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在工作程序上出現(xiàn)花樣百出、五花八門的亂象，容易讓被監(jiān)督對象產(chǎn)生疑慮，無形中增加工作阻力。同時，還可考慮規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團成員在每屆第一次會議上采用無記名投票方式選舉產(chǎn)生，任期為一屆，增加其履職的正當性和連續(xù)性，屆中個別調整可舉手表決通過。建議從法律上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的性質、地位和職責作出進一步明確規(guī)定，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法定職權能夠得到充分行使。當然，還有召開人代會的時限及大致時間、代表活動經(jīng)費的落實等內容也需要進一步作出明確規(guī)定。
㈤健全縣、鄉(xiāng)人大代表退出機制。
1、改革縣、鄉(xiāng)人大代表罷免制度。選民只有掌握充分的、真實的罷免權，其作為國家主人的地位才能得到保障。一是要明確罷免的條件，明確規(guī)定在何種條件下可以提出罷免。二是改革提出和通過罷免案的法定人數(shù)，原則上應與提名和通過候選人的法定人數(shù)相同。三是設立專門的人大代表罷免審查機構。由縣人民代表大會常務委員會成立一個專門機構,對那些違法違紀的代表進行審查處理,以利于對人大代表有效地進行監(jiān)督和制約。
2、完善人大代表辭職制度。選民的信任和委托是縣、鄉(xiāng)人大代表合法性的政治基礎，密切聯(lián)系選民是其天然的職責。因此，應明確規(guī)定凡是遷出或者調離本選區(qū)的代表，均應主動提出辭職。同時，法律還應規(guī)定，凡是對不作為或者被評為不稱職的代表，應當主動引咎辭職；本人不提出辭職的，人大常委會或主席臺可責令其辭職。
3、建立代表候補制度。針對直選代表補選費事費力，不符合經(jīng)濟性的問題，可以建立候補代表制度。在選舉時，按得票多少設立一定數(shù)量的候補代表，在代表出現(xiàn)被罷免或辭職等而出現(xiàn)職位空缺時，由選舉時票數(shù)僅次于被罷免或辭職代表的下一位遞補即可。（責任編輯：劉舒尹）
來源：湘西州古丈縣人大常委會辦公室
作者：田宏林 向建軍 張苗
編輯：redcloud